图1 权威型公共服务供给模式
闫东玲1， 游 英1， 刘 俊2， 赵 蕴2
(1. 天津大学 管理与经济学部， 天津 300072； 2. 天津市人力资源和社会保障局 宣传教育中心， 天津 300040)
摘 要：完善的公共服务体系是现代社会的重要标志。运用互联网思维，实现“互联网+”公共服务供给模式的创新融合，其本质是实现公共服务供给模式的破与立，使公共服务由单一的、非智能的传统供给转向多元化、网络化、智能化供给。结合我国互联网发展对公共服务产生深远影响的背景，在分析传统公共服务供给模式的基础上，针对当前我国公共服务供需问题，借助“互联网+”对公共服务供给模式进行智慧化创新，以期提升公共服务供给效率。
关 键 词：互联网+； 公共服务； 供给模式； 多元化； 网络化； 智能化
近年来，我国互联网发展迅速。据CNNIC推出的《第37次中国互联网网络发展状况统计报告》显示，截至2015年12月中国网民规模达6.88亿，互联网普及率为50.3%。其中，手机网民规模达6.20亿，网民中使用手机上网的人群占比达90.1%。这表明我国互联网市场拥有较大的网民规模和提升空间。随着网民规模增长进入平台期，互联网对个人生活的影响进一步深化，从基于信息获取和沟通娱乐需求的个性化应用，发展到与医疗、教育、交通等公共服务深度融合的民生领域[1]。可见，公众对互联网的依赖程度越来越大，无疑可以通过运用互联网思维，借助互联网平台，推动以互联网为代表的信息技术与公共服务的深度融合，实现公共服务供给结构的质变与升华。这一方式将很好地解决公共服务供给与公众需求之间的矛盾，实现政府与公众之间更高效、更便捷、更透明的沟通。
依据公共服务供给主体的差异，即由谁来负责组织公共服务生产以及如何进行公共服务供给，可以将公共服务供给模式划分为三种类型：权威型、商业型及志愿型。应该明确的是，公共服务供给模式在社会实践中并不单一存在，如我国现存的公共服务供给模式虽然以权威型为主，但不能排除甚至抹杀商业型和志愿型供给模式的存在[2]。
1. 权威型公共服务供给模式
权威型公共服务供给模式即政府一元化供给模式，是以政府为主体的单一供给模式。传统公共服务供给理论认为，由于公共服务的非排他性和非竞争性，公共服务的供给与生产是不可分割的，政府是公共服务生产和供给的唯一主体，其供给模式如图1所示。
图1 权威型公共服务供给模式
从图1可以看出，政府部门是公共服务的唯一供给者和生产者，公共服务基本上由政府部门独揽。一方面，该模式体现出“政企高度合一，公共机构直接生产”的特点。政府既是公共服务政策的制定者和监督者，同时又组建公共服务供应企业，负责公共服务的实际经营活动。另一方面，该模式体现出政府依靠行政命令采用计划分配的方式提供公共服务的特点。公共服务经营企业资金由政府下拨，公共服务价格由政府拟定，生产经营活动由政府安排，企业盈亏由政府负责，采用低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响[3]。大量事实证明，权威型公共服务供给模式造成大量的人力、物力、财力浪费，而且公共服务供给效率不高，这一模式是与市场经济理论相悖的。随着市场经济的发展，这一供给模式的弊端日益凸显。
(1) 供给主体单一，效率低下。该模式以政府作为单一供给主体，从公共服务供给理念到公共服务制度的制定，从公共服务供给资金来源到公共服务提供的各个阶段，政府始终处于核心地位，而市场力量和公众参与主体被排斥在外。在我国，公共服务供给更多地体现了这种传统的公共服务供给模式，公共服务实行政府全包，政府以公共资源的垄断地位支配公共服务的供给。随着公众对公共服务数量和质量的需求增长，我国财政已无力提供强有力的保障。同时，以政府为主体的单一供给模式使市场和公众力量被排斥在外，难以保证公共服务的供给效率。
(2) 政企不分，供给缺位与错位现象严重。该模式强调的是政府作为公共服务生产和供给的唯一主体地位。通过政府制定公共服务政策，政府组建公共服务企业，公共服务企业负责公共服务运营，将私营企业和民间组织排斥在外，形成供给主体单一或缺位的状况，不利于公共服务供给主体多元化发展。而公共服务供给的错位现象更多地体现在政府与市场、私营企业之间职责不清的问题上，存在供应错位和不足等方面的问题，不利于公共服务供给的稳定和长久[4]。
(3) 垂直垄断，缺乏竞争。权威型公共服务供给模式采用的是垂直一体化的组织结构，这一结构表现为政府部门及其所属公共服务机构负责公共服务的生产、提供、经营、管理、监督等全部工作。政府对公共服务的垄断经营权形成了缺乏竞争的环境，这将阻碍公共服务机构的自我能力提升和供给效率提升。
(4) 资金来源单一，筹资困难。权威型公共服务供给模式的资金来源于政府财政支出，公共服务资金来源过分依赖于国家财政。然而，我国公共服务财政支出压力是巨大的，具有支出额度大、效益预期较长的特点，给国家财政造成很大负担。2014年我国用于国防、公共安全、教育、医疗、社会保障及住房保障等方面的公共服务财政支出达58 271.2亿元，占国家财政总支出的38.42%，给财政造成了无形的压力。
2. 商业型公共服务供给模式
商业型公共服务供给模式是以私营企业(营利组织)为主体，采用市场运行机制，以企业盈利为目的而提供公共服务的供给模式。商业型公共服务供给模式的理论前提是古典经济学鼻祖亚当·斯密提出的有限政府理论。他认为，政府是“守夜人”的角色，只具有保护国家安全、保护社会上的个人安全、建设并维护某些私人无力或不愿承办的公共事业及公共设施三项职能[5]。除这类纯公共服务应当由政府供给外，准公共服务应当让渡出来由市场提供。该模式如图2所示。
图2 商业型公共服务供给模式
从图2可以看出，商业型公共服务供给模式中引入了市场机制，形成了政府部门、私营企业、公众三方的利害相关关系。在该模式中，公共服务打破了其传统的非排他性和非竞争性，可以完全进行市场化交易。政府部门在该模式中部分解脱出来，作为公共服务供给监管者，负责公共服务供给的市场监管；私营企业作为公共服务具体投资者和生产者，负责公共服务具体生产和供给；公众作为公共服务的实际需求者，可以根据自身利益和喜好择优选择供应者。
该模式使政府部门在公共服务供给职责中部分解脱出来，将公共服务供给执行者的身份让渡给私营企业，缓解了自身财政压力，降低了供给成本。私营企业进入公共服务领域，在公共服务供给过程中发挥了积极作用，优化了供给结构，提升了供给效率，多样化地满足了公众需求。但是，这一公共服务供给模式仍然存在不少问题：一是对于一些高风险、投资额度巨大、效益预期较长的公共服务，企业是不愿意提供的。二是私营企业因其自身经营规模和经济能力有限，在公共服务供给总量上往往表现出不足的状况。三是企业的目的是盈利，其追求利益最大化的本性容易忽视公共服务供给质量和社会公平性。
3. 志愿型公共服务供给模式
志愿型公共服务供给模式是以营利组织、非营利组织或公民个人为主体，以慈善帮助方式和满足社会需要为目的而提供公共服务的供给模式。这一公共服务供给模式在欧美国家得到了广泛应用，主要有无偿捐赠、志愿服务及非盈利性收费等模式。在我国，该模式仍是一个新兴事物，各方面发展还不成熟，社会环境也没有提供相应的支持，志愿精神并没有广泛深入人心[2]。志愿型公共服务供给模式探索发展缓慢，短期内无法解决我国公共服务的供需矛盾。
1. “互联网+”公共服务供给模式的提出背景
当前，我国正处于经济发展阶段转换和服务结构优化升级的关键时期[6]。面对经济下行压力加大、公共服务资金财政来源压力加剧和公共服务供需矛盾凸显等问题，传统的单一政府主体或单一市场主体的公共服务供给模式难以满足公众需求。因此，借助互联网思维，应用互联网等信息技术手段，打破传统公共服务供给结构，实现公共服务供给结构的质变与升华是当前我国公共服务体制改革的重要方向。
2. “互联网+”公共服务供给模式的内涵
“互联网+”公共服务供给模式是公共服务供应方式创新的一个重要方向，是对公共服务供给理念、供给主体、供给制度、资金来源的智慧化创新。该模式建立在多元化供给主体基础之上，是将以互联网为代表的新一代信息技术和通信手段与多元化供给主体创新结合，推动公共服务部门职能转变，实现公共服务供给方式创新和供给能力提升的现代化公共服务供给模式。
3. “互联网+”公共服务供给模式的特点
(1) 强化多元供给主体。与传统的单一政府主体或单一市场主体的公共服务供给模式相比，“互联网+”公共服务供给模式是建立在政府、企业及公众多元化供给主体基础之上的，各主体之间利用互联网等新一代信息技术手段和通信方式进行沟通协调，在公共服务供给规则中选择彼此适应，形成公共服务供给稳定发展的归属关系。
(2) 多元供给主体间相互制衡。20世纪80年代，兰德公司的报告从政府和非政府两个角度说明了完全的政府或完全的市场化都不是完美的——完全的政府规制导致效率低下，完全的市场化容易出现不公平问题[7]。因此，“互联网+”公共服务供给模式的多元化主体——政府、企业及公众的互相制约、协同供给，能有效净化供给生态和提升供给效率。
(3) 信息技术是重要手段。与传统公共服务供给模式相比，“互联网+”公共服务供给模式更多依靠以互联网为主的信息技术手段提供硬件保障。互联网等信息技术改变了传统公共服务供给模式的垂直一体化结构，使公共服务供给组织结构趋于扁平化，打破了公共服务供给者与执行者甚至需求者之间的严格界限。
(4) 资金来源多样化。与传统的单一政府主体或单一市场主体的公共服务供给模式相比，“互联网+”公共服务供给模式引入了企业与公众参与，形成了国家财政、商业投资及公众集资的资金来源组合和更为广阔的资金来源环境，解决了传统公共服务供给模式中的资金短板问题。同时，互联网等新兴技术手段和通信方式也创造了更为广阔的融资平台。
总结世界各国公共服务发展的成功经验，公共服务供给模式的未来发展方向将是充分考虑用户体验，运用互联网思维和市场力量，打破公共服务供给传统结构中“政府孤岛”的局面，实现公共服务供给结构质变与升华的创新型供给模式[8]，如图3所示。
图3 “互联网+”公共服务供给模式
从图3可以看出，“互联网+”公共服务供给模式涉及政府、企业及公众三大中心主体，三者形成一个完整的公共服务供给循环。首先，公众作为公共服务的实际需求者，也是公共服务资源的供给者，通过众筹方式将民间资本及公众对公共服务的个性化需求等资源集中到政府部门；其次，政府部门作为公共服务管理机构，通过招标方式择优选择合适的企业，将财政资金、民间资本及公众对公共服务的个性化需求等资源众包给企业，由企业负责公共服务的具体生产和运营；最后，企业作为公共服务的实际提供者，依托自身经济实力、国家财政资金及民间资本投入，生产和提供符合公众个性化需求的公共服务，实现公共服务有针对性的供给。在“互联网+”公共服务供给模式中，为了保证公共服务供给的智能高效，需要依托信息技术手段对供给主体、供给理念、供给制度及资金来源等要素进行智慧化创新。
(1) 信息技术是公共服务供给的硬件保障。所谓信息技术是指以互联网为代表的新一代信息技术和通讯方式，这些技术方法在公共服务领域的运用将有效影响公共服务供给主体、供给理念、供给制度及资金来源，实现公共服务供给结构的质变与升华。如建立在大数据和云计算基础上的公众需求分析，往往成为公共服务机构提供有效供给的重要途径之一；建立在互联网平台上的政府、企业及公众的全触式信息沟通与获取，常常能使公共服务供给更有针对性，避免供给盲区和重复供给。
(2) 通过互联网强化供给主体间沟通。“互联网+”公共服务供给模式是建立在多元化供给主体基础之上的，由政府、企业及公众形成互动并完成整个供给过程。随着互联网等通信方式在公共服务领域的运用，其开放性特点及连接一切的功能，创造了更多价值环节，使各主体之间的信息沟通更加密切，提升了企业、公众参与公共服务的意识和地位。
(3) 通过互联网推动供给理念的转变。公共服务供给理念决定了公共服务由谁供给、遵循什么样的制度安排、采取什么样的供给方式、获取资金来源途径等。在“互联网+”公共服务供给模式下，政府意识到自身公共服务供给能力不足时，会主动寻求企业和市场的帮助，弥补供给能力上的短板。互联网的开放性为公共服务供给构建了良好生态环境，打破了公共服务供给中“政府失灵”的局面，使政府这座“孤岛”有效地与企业、公众联动起来，通过市场力量驱动，实现“公众需求什么就供给什么”的高效供给。
(4) 借助互联网推动供给制度创新。健全的公共服务供给制度是公共服务有效供给的保障。公共服务供给制度不明晰，会导致供给过程中供给主体职责的不明晰、供给范围重叠等多重问题。互联网思维在公共服务供给方面的运用，要求在公共服务供给过程中设置最佳公共服务供给制度，塑造公共服务供给结构，明确公共服务供给过程中供给主体的职责，避免供给盲区或重复供给，从而提升公共服务供给能力，降低公共服务供给成本。
(5) 利用互联网拓宽资金来源渠道。多元化的供给主体实现了公共服务资金来源的多样性。除国家财政资金外，通过引入民间资本和企业资本，既实现了公共服务资金的来源多样化，也提升了企业和公众参与公共服务的地位。在互联网时代，互联网的开放生态特性为公共服务创造了更多的融资平台，进一步拓宽了公共服务资金来源。
“互联网+”公共服务供给模式建立在公共服务多元化供给模式的基础之上，通过运用互联网思维，借助互联网平台，将互联网等信息技术手段运用于公共服务供给理念、供给制度、供给主体、资金来源的各个方面，实现了公共服务供给理念的转变、供给制度的创新、供给主体地位协同化和供给资金来源渠道多样化，实现了公共服务供给结构的变革与升华，实现了多元化、网络化、智慧化的公共服务供给，其最终目的是充分考虑用户体验，以公众为本，实现公共服务供给的智能高效。
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(责任编辑：郭晓亮)
YAN Dong-ling1, YOU Ying1, LIU Jun2, ZHAO Yun2
(1. College of Management and Economics, Tianjin University, Tianjin 300072, China; 2. Center of Propaganda and Education, Tianjin Bureau of Human Resources and Social Security, Tianjin 300040, China)
Abstract：Perfect system of public service is an important signature of modern society. Internet thinking is applied to realize the innovative integration of “Internet+” supply mode of public service. The essence is to achieve the destruction and construction of supply modes of public service, i.e., the transformation from single, non-smart traditional supply to diversified, networked and smart supply of public service. In the context that Internet development has great and profound impact on public service, and on the analysis on traditional supply mode of public service, smart innovation is exerted of supply mode of public service by “Internet+” according to the current problem of supply and demand of public service, in order to promote the supply effectiveness of public service.
Key words：Internet plus; public service; supply mode; diversification; internetization; smart operation
收稿日期：2016-04-28
基金项目：天津市人力资源和社会保障局委托项目(津医研课题〔2015〕6号)。
作者简介：闫东玲(1965-)，女，山东招远人，副教授，博士，主要从事公共管理、应用经济等方面的研究。
doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2016.04.07
中图分类号：D 035
文献标志码：A
文章编号：1674-0823(2016)04-0325-05
*本文已于2016-07-12 14∶40在中国知网优先数字出版。 网络出版地址： http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20160712.1440.006.html