张旭东1，2， 池婷婷1
(1. 福州大学 法学院， 福州 350108； 2. 南京师范大学 法学院， 南京 210023)
摘 要：2012年《民事诉讼法》将公益诉讼确立为一项基本原则。公益诉讼除体现出诉讼制度的共同原理和规律的共有原则外，还具有体现自身特点的特有原则。通过价值分析、比较分析等方法，对公益诉讼的社会本位原则、有限处分原则、有限调解原则等特有原则的理论基础和内容进行探讨，以期为公益诉讼的深入研究奠定理论基础。
关 键 词：公益诉讼； 公益保护； 社会本位； 有限处分； 有限调解； 价值分析； 比较分析
公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。严格来说公益诉讼不是一个法律意义上的概念，把其归为一种诉讼类型或者诉讼方式更为合适。公益诉讼是一种新型诉讼，正在逐步发展建立起来，与私益诉讼相比有其特殊性。首先，公益诉讼以保护公共利益为目的。这是其与私益诉讼最重要的区别，也是公益诉讼的本质特征。其次，公益诉讼的当事人具有特殊性。一方面，公益诉讼的原告可以是无直接利害关系的组织或个人，其原告资格的范围较普通民事诉讼广。另一方面，公益诉讼的被告往往是实力雄厚的大企业和国家机关，诉讼双方当事人往往实力悬殊。再次，公益诉讼涉及的法律关系复杂。有时，一个公益诉讼可能会涉及民事法律关系、刑事法律关系和行政法律关系等。最后，公益诉讼影响深远。公益诉讼中争议的利益通常具有公共性和集合性，代表国家和社会公众的利益，诉讼结果常常关系国家、公用事业、垄断经营单位、公益性服务机构的重大决策调整、重大行为改变，这种诉讼效果已经影响到未来[1]。可见，如果仍把公益诉讼限制在原有的民事诉讼框架内是不合理的。基于公益诉讼的特殊性，需要有区别于普通民事诉讼的独立配套的相关制度。
我国的公益诉讼正处于起步阶段，公益诉讼的相关制度正在建立，而公益诉讼基本原则是其基础。公益诉讼除应遵循体现诉讼制度共同原理和规律的共有原则外，还应根据公益诉讼自身特点，在公益诉讼立法中对其特有原则加以规定。公益诉讼特有原则的明确，有助于指明建立公益诉讼相关制度的方向，对公益诉讼的立法、司法和民事活动起到指导性作用。
公益诉讼以维护社会公共利益为直接目的，具有社会性。所谓社会本位是指以社会整体为中心和起点，要求在个人与社会之间重新分配权利的一种法律思想。它将社会视为目的而非手段，坚持权利本位，但主要关注社会公共权利而非个人权利。在传统的民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼中也存在着社会性，常常会涉及社会公共利益的保护，但由于其诉讼制度本身的限制，维护社会公共利益的手段有限，更多地是保障社会公共利益与私人利益的平衡。但是，公益诉讼是以保护公共利益为基础建立起来的，其以优先保护社会利益的社会本位为基础。以我国台湾地区环境公益诉讼为例，其目的在于使人民作为监督者，对“行政机关”的违“法”行为诉请“行政法院”予以判决纠正，以确保行政的“客观合法性”和维护公共利益，并非以个人权利的救济为目的[2]。面对公共利益被侵犯后需要救济的现实需要，以个人为本位的传统诉讼制度已经不适应保护公共利益的迫切要求。在传统法律制度领域中，法律主体应该是理性人、经济人、自利人，这一方面意味着个人有充分发展的自由，另一方面也意味着个人仅对属于其私益的事项负责。具体到诉讼制度，个人仅对侵害其个人利益的行为有权获得司法救济，而面对与个人并非有直接法律利益关联的环境污染等问题，现行的诉讼制度及法律理念捉襟见肘[3]219。于是，出现了以公共利益为出发点的公益诉讼制度。
一方面，公益诉讼制度的设置是社会发展的需要。随着社会经济发展，民事纠纷关系也愈发复杂，大量新型诉讼的出现涉及利益的社会性，使传统民事诉讼的局限性日益凸显。为此，各国建立了集团诉讼、团体诉讼、公益代表人诉讼、选定当事人诉讼等带有公益性质的诉讼制度，以弥补传统民事诉讼的不足。公益诉讼不仅涉及已经造成社会公益侵害的案件，也涉及可能带来社会公益侵害的案件。
另一方面，公益诉讼的存在是保障社会公正的要求。建立完善的公益诉讼制度保护社会公共利益不受损害，是法的正义价值的直接体现[4]。公正是公益诉讼的内在价值要求。社会经济的发展使得社会上存在着不同的阶层和利益集团，他们的利益有时与社会公益一致，有时也会与社会公益背道而驰。此时就会造成利益冲突，利益集团有可能为维护私益而损害社会公共利益，使社会公共利益遭受挑战[5]。社会公正和社会秩序是相互联系的，保障社会公正才能更好地维护社会秩序；建立健全公益诉讼制度，才能更好地体现法律的秩序价值。
此外，公益诉讼具有预防功能，对于没有发生实质性损害的涉及公共利益的案件也是可以提起诉讼的。公益诉讼是一种积极维护公益的手段，不仅要制止危害社会公共利益的行为，也要把可能对社会公共利益产生危害的因素扼杀在摇篮之中。预防性的诉讼效果直接实现了权利救济的经济性和有效性，体现了公益诉讼的效益价值。
因此，笔者把公益诉讼中的社会本位原则定义为：以维护社会公共利益为出发点，以“社会中心”为价值取向，追求社会公共利益最大化，注重社会整体的和谐发展。社会本位原则要求在公益诉讼的立法、司法过程中，以追求社会公共利益最大化为宗旨。为了更好地实现公益保护，有效贯彻落实社会本位原则，在适用该原则时应当注意以下两个问题：
首先，深入理解社会公共利益的内涵。目前，根据各国的立法和司法实践，公益诉讼中的公共利益主要包括以下几方面的内容：环境与资源中的公共利益、消费者的公共利益、反垄断与反不正当竞争中的公共利益、证券交易中的公共利益、与宪法权利有关的公共利益等。目前，我国也在消费者保护法、环境法等领域正式引入了公益诉讼。但立法者在制定公益诉讼的相关规定时，往往没有穷尽公共利益的范围，这就要求司法机关在受理公益诉讼时对涉及到的公共利益进行裁量，明确其是否适用公益诉讼进行救济。笔者认为，公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益，避免和制止危害社会公共利益的行为发生，维护良好的社会秩序，从而保护每个公民所享有的权利和自由。公共利益与个人利益的关系是辩证统一的，在特定情况下是会相互转化的。应将公共利益转化为权利，并通过法律规定落实为个人权利。对此类公共利益的损害会最终演变为对个人法定利益的损害时，则可以认为此类公共利益是应该纳入公益诉讼范畴的。当然，公共利益是一个历史范畴，随着时代的不断发展其内涵也是会不断演变的，需要结合实践进行把握。
其次，注重公共利益与个人利益的平衡。在公益诉讼的过程中，各种利益冲突也会发生。社会本位原则虽然要求以维护社会公共利益最大化为宗旨，但并不代表可以以损害私益为代价无条件地维护公益。公共利益过度膨胀就会带来对个人利益的损害，这是违背公益诉讼的公正价值的。法社会学主张，司法机关应当充分考虑对法律形成影响的社会因素和经济因素，运用司法的能动作用达到公共利益和个人利益的平衡，从而真正实现社会公正。这就要求立法机关、司法机关在贯彻社会本位原则时要进行利益衡量，注意对公共利益和个人利益的平衡。当公益诉讼所维护的公共利益与个人合法利益发生冲突时，司法机关应当综合考虑各种因素，在不违背公益诉讼目的与价值的情况下兼顾二者利益。但当二者难以兼顾时，则应以法律的公正和效率价值为标准，对两个利益价值进行衡量。
社会本位原则反映了公益诉讼的本质特征，是公益诉讼最根本的原则。有限处分原则、有限调解原则等公益诉讼的基本原则是为社会本位原则服务的，是实现公益诉讼价值的必然要求。在公益诉讼中，立法机关应当将社会本位原则贯穿于立法过程，司法机关应当将社会本位原则作为考虑和解决各类问题的出发点和落脚点。
处分原则是我国民事诉讼的基本原则之一。所谓处分原则是指民事诉讼当事人有权在法律规定的范围内自由支配和处置自己依法享有的民事权利和诉讼权利，其依据是民法上的意思自治原则。而与普通的民事诉讼不同，公益诉讼放宽了对原告资格的限制，赋予无直接利害关系人提起公益诉讼的权利。例如，在德国，《反不正当竞争法》规定的团体诉讼赋予某些行业协会和消费者团体提起团体诉讼的权利[6]。在我国台湾地区，民事诉讼中实行的是选定当事人制度，根据台湾地区《消费保护法》第54条的规定，允许消费者选定公益团体为当事人[4]。我国2012年修订的《民事诉讼法》第55条也规定，法律规定的机关和有关组织针对损害公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼。
从公益诉讼实践中可以发现，提起诉讼的主体可能更多地是无直接利害关系的组织或团体，这就造成公益诉讼中权利主体和原告是相分离的，二者在意思表示上不可能完全一致。如果赋予公益诉讼原告广泛的处分权，其实是不利于实现公益保护的。公益诉讼中的原告资格是基于法律规定而享有的，不是基于自身实体权利产生的。公益诉讼所处分的公共利益是由社会公众全体享有的，原告无权随意处分。而且，基于不告不理原则和一事不再理原则，如果公益诉讼中的原告消极处分诉讼权利，导致侵权人因此受益或未承担应付的责任，则对社会公共利益是极大的损害[7]。因此，公益诉讼中的处分权是特殊的，是受到限制的。此外，基于公益诉讼价值的要求，它具有社会性，当事人的处分会对公益诉讼产生影响，其诉讼结果也会及于社会。在公益诉讼当事人的处分权中国家介入干预，有助于保证当事人处分权的行使不会对社会公共利益产生不利影响。公益诉讼中有强于私益诉讼的国家干预，对当事人的处分权也有更多限制，有助于防止公益诉讼中的权利滥用现象——当“公益”与“私益”发生冲突时，当事人谋求私益，而保障公正、秩序的价值则在公益诉讼中得以更好地实现。
公益诉讼中的有限处分原则是指作为公益诉讼的当事人有权处分自己实体上的权利和诉讼法上的权利，但是这种处分应当受到一定限制，即须以在法律允许的范围内，不损害国家利益、社会公共利益和弱势群体利益为前提，否则国家权力就要对其进行干预[8]。因此，在有限处分原则的适用过程中，要注意有限处分和国家干预这两个主要问题。
有限处分的内容包括对公益实体性权利的有限处分和对公益程序性权利的有限处分。首先，公益实体性权利的处分体现在诉讼主体可以自由选择请求司法保护的范围；原告可以变更或放弃诉讼请求，被告可以承认原告的诉讼请求以及双方当事人可以调解或者和解。公益诉讼的当事人并不是基于自己的实体性权利享有诉权，而是基于法律规定或授权享有诉权。在实体性权利方面，公益诉讼的当事人应该是要受到极大限制的。实体性权利与公益诉讼中的实际权利人最为密切相关，影响最大，因此在公益诉讼当事人进行实体性权利处分时，法院应当进行严格审查，对不符合公共利益的处分进行限制。例如，《美国联邦民事诉讼规则》第23条第5款规定，未经法院许可集团诉讼不得撤销或和解，撤销诉讼或和解提案应当在一定期限内按照法院指示的方式通知所有集团成员。我国在立法上也进行了相关规定。在诉讼请求方面，人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。如果原告只针对公益侵权行为提出部分诉讼请求或生效裁判不足以弥补国家或社会公益损失，则允许其他具有原告资格的主体针对同一事项另行提起诉讼。
其次，公益程序性权利的处分体现在原告起诉权、撤诉权、上诉权的行使；被告反诉权、上诉权的行使以及再审权利的行使等方面。公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益，因此当事人在对程序性权利进行处分时也要本着维护社会公共利益的目的。对于不利于维护社会公共利益的处分行为，法院也应该予以限制。例如，对于证据确凿、事实清楚的损害社会公共利益的案件，不允许原告随意撤诉；以达成和解协议为由撤诉的，不予准许。我国法律规定，公益诉讼案件的原告在法庭辩论终结后申请撤诉的，人民法院不予准许。此外，原告在诉讼过程中承认的对己方不利的事实和认可的证据，人民法院认为损害社会公共利益的，应当不予确认。最后，有限处分还应包括不允许被告以反诉的方式提出诉讼请求[9]。
此外，我国公益诉讼中对处分权的限制也体现了公益诉讼中国家干预因素的突出。但是，为了使当事人更好地进行公益诉讼，仍需要赋予其适当的处分权，保障其适当的诉讼自由。因此，公益诉讼需要把握好国家干预的度，协调好国家干预和当事人处分的关系。国家干预包含两方面内容：一方面，对法律规定要求进行国家干预的，必须积极干预；对于不允许国家干预的，不得违背法律规定进行干预。另一方面，在衡量国家干预的度时，不得超出法律所能容许的范围。实行国家干预时，不能完全限制当事人处分的自由。国家干预应当是带有指导性和矫正性的干预，目的在于保障当事人在公益诉讼中对权利的正确处分，保障公益诉讼的顺利进行和正确解决。国家干预和当事人处分是彼此制约、相辅相成的关系。在公益诉讼中，国家干预和当事人处分都必须最终服务于维护公共利益的诉讼目的，符合公益诉讼的价值要求。
由于公益诉讼涉及的是社会公共利益，有限处分原则作为其特有原则之一，应当被贯彻落实到公益诉讼的立法和司法过程中，在公益诉讼原告处分权的实施过程中，也需要法院进行适当的监督。
以调解的方式解决纠纷历来在纠纷解决机制中占有重要的地位。调解是双方当事人在自愿的基础上以平等协商的方式解决纠纷，其结果体现了双方当事人的合意。相对于判决而言，调解更有助于缓和和消除当事人之间的对立和隔阂。调解的手段灵活，贯穿于诉讼全过程，使纠纷无需等到诉讼结束就可获得解决，有助于减少诉讼程序，化解矛盾。在公益诉讼中，调解也得到了广泛的运用。以国外公益诉讼为例，日本的Minamata水银中毒案、新泻水银中毒案、法国的“埃瑞克”号油船溢油损害赔偿案、美国的哈德逊水电站案等都花费了很长时间调查、诉讼，最终通过调解的方式解决。在公益诉讼中，公益案件往往案情复杂，涉及调查、鉴定、财产保全、审判、判决、执行等诸多程序，对原告、被告以及司法资源会产生难以预测的巨大成本。而调解制度在公益诉讼中的应用，使当事人跨越了复杂诉讼程序的限制，直接就纠纷的争点展开讨论，避免了在细微的事实问题上投入不必要的资源，极大简化了诉讼程序，节约了诉讼成本[10]。而且，执行难也是公益诉讼面临的一大问题。即使原告在公益诉讼中胜诉了，如果被告方没有执行生效裁判，则其造成的社会危害结果将持续发生，对社会公共利益的损害更为巨大。调解是在自愿基础上进行协商，是双方相互妥协的结果，比起判决，被告方更愿意执行调解的内容。例如朱正茂、中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司一案：2009年7月6日，朱正茂作为周边居民代表与中华环保联合会共同提起诉讼，在诉讼过程中被告江阴港集装箱有限公司提出调解申请，在法院主持下双方达成了调解协议。无锡中院于2009年9月出具民事调解书，对调解协议依法予以确认。调解协议中将江阴港的整改措施置于有关行政机关的监督之下。这不仅使案件能够迅速有效地得以解决，也使得调解协议的执行得到了保障。
虽然公益诉讼中当事人的处分权是受到一定限制的，但不可否认，当事人在公益诉讼中享有处分权。作为公益诉讼的原告，其资格是由国家和公民赋予的，是享有公益诉权的。公益诉讼中的当事人和普通诉讼中的当事人在诉讼中的地位是一样的，享有诉讼中所具有的权利和义务，有权选择调解作为纠纷解决方式。但是因为公益诉讼的特殊性，公益诉讼中的调解不是没有限制的。域外司法实践也认为，对公益诉讼的调解需要一定的限制。例如，美国《联邦民事诉讼规则》规定，法院要核准调解必须经过确认和委任听证程序。公益诉讼中的调解仍要以维护社会公共利益为最终目的，对调解的适当限制更符合公益诉讼的要求。司法机关要对公益诉讼的调解进行监督和审查，防止诉讼当事人串通，损害社会公共利益。而且，有限调解的贯彻落实有助于调解程序的规范化，能够提高调解的效率，使公益诉讼的公正价值、秩序价值、效益价值得到更好的体现。因此，公益诉讼中的调解是受到限制的，有限调解原则也是公益诉讼的特有原则之一。
公益诉讼中的有限调解原则是指公益诉讼中适用调解的情况是有限制的；在调解过程中应当受到法院的监督；调解结果的生效是有限制的[11]。公益诉讼中的调解是指在法官的主持下，诉讼双方当事人基于自愿、合法原则平等协商，解决纠纷。在适用有限调解原则时，需要注意以下几个问题。
首先，公益诉讼的调解应当有条件限制。虽然调解贯穿于诉讼的全过程，但公益诉讼中的调解要有一定的基础。公益诉讼的目的是维护社会公共利益，其重要作用之一就是查清损害公益行为的社会危害性，制止和防止该行为发生。如果对公益诉讼案件发生的事实等相关内容还未调查、说明清楚就对公共利益的损害作出认定，则可能难以发现公益案件背后潜藏的具有更大危害性的行为，导致公益诉讼的预防功能难以有效发挥。因此，在公益诉讼中进行调解时，要对公益案件的事实和社会公益危害性有一个清楚的认识。此外，由于公益诉讼可能会涉及民事、刑事、行政等方面的内容，一般认为，公益诉讼中只能对与民事有关的相关内容进行调解。
其次，公益诉讼的调解要在法院的监督下进行，对当事人双方达成的调解协议，法院需要进行审查。由于公益诉讼中的调解协议一旦生效会对社会产生影响，法院需要对公益诉讼的调解过程进行严格的监督，对调解中可能有损社会公共利益的行为及时予以制止。对于达成的调解协议，要对其是否维护公共利益、是否符合公益诉讼目的、是否损害他人合法权益等进行综合审查。与此同时，公益诉讼的调解协议必须进行社会公示。例如，我国《民事诉讼法司法解释》第289条规定，调解协议内容要公告，公告期间不少于30日。这是基于公益诉讼受害主体的集团性、社会性而产生的要求。公益诉讼的受害人是社会公众，公益诉讼的调解协议一旦发生法律效力，往往会对社会产生广泛影响，因而法院在对公益诉讼调解协议进行审查时也要考虑社会公众的意见，针对公众有异议的部分应予以说明。因此，调解协议生效之前应向社会公示，让没有参与公益诉讼的社会公众了解调解协议的内容，以保证调解协议能够公正、有效地解决公益纠纷。
最后，针对不损害社会公共利益的调解协议，应当赋予其法律效力，保证公益诉讼调解协议能够有效地得以执行，防止因调解协议不具有强制执行力而重新启动诉讼程序，浪费司法资源。目前，我国已在公益诉讼的相关立法中肯定了调解协议的效力。例如，《民事诉讼法司法解释》第289条规定，人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书。
由此可见，根据公益诉讼的特殊性，在公益诉讼的过程中贯彻有限调解原则是有必要的。目前，我国的公益诉讼制度正处于起步阶段，公益诉讼程序还不够完善。调解的灵活性和实效性能够弥补因公益诉讼程序不成熟而产生的弊端，在我国当前公益诉讼实践中发挥积极有效的作用[12]。有限调解原则能够为公益诉讼中调解程序的立法规范化指明方向，如果该原则在司法过程中能够得到有效的贯彻落实，将使调解更符合社会公共利益的要求，从而更有效地保护社会公共利益。
公益诉讼制度的建立关系到社会每一个成员的切身利益。在当前环境污染、消费者权益受到侵害等侵犯社会公共利益的案件不断发生却难以得到有效司法救济的形势下，建立公益诉讼制度的呼声越来越高。随着2012年《民事诉讼法》正式纳入公益诉讼制度，社会各界对公益诉讼制度的关注持续升温，公益诉讼案件的影响也越来越深远。例如，刘明诉中国移动长沙公司流量清零霸王条款侵犯消费者权益案，使得民众对移动、联通、电信一些不合理条款的质疑声越来越大，也引起了国家的重视，2015年10月起流量不清零政策正式实施。这反映了公益诉讼案件所起的重要作用。然而，我国建立和完善公益诉讼制度的道路是十分漫长的，公益诉讼制度的建立会对社会生活产生重大影响，需要立法机关、司法机关付出巨大的努力。目前，随着《民事诉讼法》对公益诉讼进行原则性规定，我国也在《消费者保护法》等相关法律法规修订时引入了公益诉讼的相关内容。公益诉讼的基本原则是其制度构建的基础。本文通过对公益诉讼理念和价值的探讨，阐述了公益诉讼基本制度的理论依据与具体内容，为继续深入研究公益诉讼制度打下了基础。
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(责任编辑：郭晓亮)
ZHANG Xu-dong1, 2, CHI Ting-ting1
(1. Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350108, China; 2. Law School, Nanjing Normal University, Nanjing 210023, China)
Abstract：The public interest litigation is established as a basic principle in theCivilProcedureLaw2012. In addition to the reflection of collective theories of prosecution system and common principles of rules, the public interest litigation has its own peculiar principles reflecting its characteristics. Through value analysis, comparative analysis and other methods, the theoretical basis and contents of peculiar principles of public interest litigation are discussed, namely, the principle of society orientation, the principle of limited disposition, and the principle of limited mediation, in order to provide theoretical basis for the deeply research on public interest litigation.
Key words：public interest litigation; public interest protection; society orientation; limited disposition; limited mediation; value analysis; comparative analysis
收稿日期：2015-09-10
基金项目：国家社会科学基金一般项目(15BFX154)。
作者简介：张旭东(1971-)，男，内蒙古鄂尔多斯人，副教授，博士生，主要从事民事诉讼法等方面的研究。
【民主与法】
doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2016.04.10
中图分类号：D 925
文献标志码：A
文章编号：1674-0823(2016)04-0345-06
*本文已于2015-12-24 15∶02在中国知网优先数字出版。 网络出版地址： http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20151224.1502.014.html