林晶晶
（福建师范大学公共管理学院，福州350000）
摘 要：随着小城镇的不断发展，我国小城镇开始逐步进入以规模不断扩大、质量持续提高和腹地逐步拓展为主要特征的战略转型阶段。然而在推进小城镇改革过程中，小城镇发展存在发展规划与产业规划相脱节、发展内生动力不足、城镇功能难以满足产业发展需要等新问题。通过对福建省莆田市产城融合培育产业区的分析，提出在小城镇建设过程中应突出小城镇发展重点、推进小城镇产城融合发展、发挥产业发展对小城镇发展的推动作用等建议，从而促进小城镇转型，推动城乡一体化发展。
关 键 词：产城融合；小城镇；改革；城镇化
随着小城镇改革的不断推进，我国小城镇发展开始由原来的以数量增加为主的战略发展期进入以发展空间和自身规模的扩大以及功能质量的提升为主的战略转型期［1］。解决小城镇在其战略发展期形成的问题，成为小城镇转型发展的重点。产城融合主要是指将小城镇的转型发展与其产业发展相结合，在完善小城镇功能的基础上发挥产业发展对小城镇发展的推动作用，实现小城镇发展与产业发展的融合，促进区域发展的整体提升和可持续［2］。产城融合不仅有利于优化小城镇的发展规模和发展空间，为区域产业发展提供坚实的配套公共设施，还有利于促进小城镇功能质量的提升，进一步促进小城镇的改革发展，推进城乡一体化发展。
1．小城镇发展规划与产业规划脱节
在小城镇建设过程中，小城镇的规划和产业规划分属不同管理部门，城镇规划由土地资源和城市规划建设部门管理，而产业规划由发改委和经贸管理部门管理，二者分属不同部门管理，缺乏统筹协调，导致小城镇的建设规划和产业建设规划之间存在相互脱节现象。在小城镇建设前期，规划部门基于政绩需要着重加强空间安排中的房产建设与基础公共设施建设，而忽视了产业培育和产业的规划，导致小城镇规划与产业建设规划脱节，小城镇发展缺乏产业支撑的局面；后期发展中又为了经济效益增加财政收入，开始注重产业发展。然而，小城镇产业发展忽视了城镇自身产业发展的局限，盲目追随其他城镇发展热点产业，缺乏自己的特色产业，一味建设产业园区，没有把产业发展和本镇域特点紧密结合［3］。小城镇规划与产业规划之间缺少统筹规划，割裂其内在联系的发展方式，不仅难以发挥产业对小城镇发展的经济带动效应，反而造成小城镇经济社会系统的紊乱。
2．产业基础薄弱，对小城镇发展支撑力量不足
产业发展与小城镇的经济发展、税收收入紧密相关，小城镇的发展离不开产业的支撑。从产业角度看，小城镇经济基础薄弱、腹地面积小，很难吸引企业进驻形成产业化发展。目前大多数小城镇的镇域经济仍然以单一、分散经营的农业、加工制造产业为主导产业，缺乏优势产业的支撑，综合经济实力薄弱［4］。与此同时，产业在区域内形成一种机械式的产业空间，虽然同在一个区域，但产业之间各自发展，产业之间的联系、合作弱，产业集聚程度不高，区城互补融合性差，极容易受到外部经济环境的影响，而且难以形成强大的竞争力和城镇带动力［5］。纵然部分小城镇可以凭借区位和政策的优势迅速发展，取得阶段性的成效，但是当人口、产业、经济发展到一定规模时，缺少产业支撑的经济的限制必然会成为这些小城镇发展的新瓶颈。现阶段我国城镇发展已经进入一个转折期，产城分离导致大量城镇化建设的公共基础没有发挥其应有作用，社会成本增加，区域资金、人才集聚度低，严重影响了城镇化的健康发展。随着新型城镇化的不断推进，城镇人口规模还会继续扩大，如果不能适时化解区域发展中的产城分离问题，实现产城融合统筹发展，城镇经济的长期增长必然缺乏动力，而城镇化的发展也将难以为继［6］。
3．公共服务设施配套弱，城镇功能难以满足产业发展需要
小城镇原本的公共基础设施水平就相对低，其建设过程中往往为了提高经济辐射力和对外吸引力，盲目规划建设车站、道路、大型公共服务设施、科技园区等重大基础设施，扩大建设用地规模。这表面上是在加大公共基础服务的投入，然而从整个地区来看，小城镇与区域产业缺乏协调发展机制以及区域发展的观念，必然导致重复建设、分散建设，难以形成区域发展合力，不仅没有为小城镇产业发展提供适当的公共服务设施，反而浪费资源、拖慢小城镇经济进一步发展的速度［7］。不仅如此，近年来，各地在推进小城镇建设过程中，大多是从小城镇自身的角度出发来制定其发展规划与发展战略，而忽视了小城镇与产业之间的依存关系，造成小城镇在产城体系结构中的地位和功能定位不准确。一些地方虽然兴起了若干发展迅速的小城镇，但是单一的、大量劳动密集型加工制造产业发展使得产业区基础设施配套不足，城镇综合功能发展滞后，导致产业区成为“工业孤岛”，一定程度上限制了区域产业的培育和发展［8］。
莆田市2012年推行“多规融合、全域莆田”改革，在改革过程中注重城乡聚落体系的构建。枫亭—灵川城镇产业发展区就是莆田市推进改革过程中以产业为主导的小城镇融合发展的产物。
（一）产城融合的区位分析
1．具备连片推动产城融合的自然地理条件
枫亭—灵川城镇产业发展区所涵盖的枫亭、郊尾、盖尾、园庄四镇集中分布在莆田市仙游县的东南沿海地区。其中，中心镇枫亭处于仙游县东南沿海中部，距县城27 km，北靠仙游县郊尾镇，西与仙游园庄接壤，已初步具备了网络化发展的雏形。枫亭—灵川城镇产业发展区地理单元完整独立，区域条件相对优越，总面积达260 km2，人口30万，人口聚集力比较强且人文风俗传承一致，呈现明显的一体化发展趋势，具备连片推动产城联动试点的基础条件。
2．具备连片推动产城融合的产业及交通条件
枫亭—灵川城镇产业发展区内各镇经济基础普遍较好，枫亭、郊尾是莆田市数得上的大镇，也是仙游的经济重镇。仅郊尾镇就有各类企业192家，其中规模以上工业企业21家，主要经营鞋革、服装、机械铸造、纸器、工艺等，个体工商户436户，是仙游的工业重镇之一。枫亭—灵川城镇产业发展区所涵盖的枫亭、郊尾、盖尾、园庄等镇之间经济联系密切，发展区涵盖的四个镇产业主要以纺织鞋服、食品加工、电子信息、工艺创意等传统优势产业为主，产业类型高度关联，工农业总产值相对较高、发展潜力较大。产业发展区的日趋成熟为产城融合提供了重要动力。同时，发展区交通发达，跨镇联系方便，其中郊尾镇处于324国道与省道三郊公路的交汇处，是仙游县南大门的重要交通枢纽，园庄镇则有枫园、仙园、福厦公路过境［9］。工业园区的规模不断扩大，商贸区域不断开发建设，特别是交通基础设施的逐步改善，使得周边地区之间的时空距离不断缩小。
3．政策推动
枫亭—灵川城镇产业发展区于2012年获得省委、省政府批复，由市发改委和城乡一体化办牵头，会同规划、国土、环保等部门，立足“全域莆田”的规划视角，推进枫亭、郊尾、盖尾、园庄四镇产城融合一体化发展。规划建设为产城融合，为枫亭—灵川城镇产业发展区提供了可靠的政策支持。
（二）产城融合的具体措施
莆田市以中心镇为核心，按照“组合城镇”的要求，依据城镇间经济联系、交通距离等因素，分片区划定各中心镇辐射带动的一般镇，加强城镇间“簇群式”发展，以统一的功能组团组织生产生活，进一步强化形成了“网络化”的整体格局。
1．以中心镇为核心
枫亭—灵川城镇产业发展区建设过程中，综合分析各城镇交通区位、工农业总产值、发展潜力等因素，确定枫亭镇为产区融合发展片区的核心。为此，加快对枫亭镇的规划建设，加大对枫亭镇的政策和资金倾斜力度，促进枫亭镇规划和基础设施建设，努力将枫亭镇建成为“规划先行、功能齐备、设施完善、生活便利、环境优美、保障一体、鲜明特色”的宜居城镇综合体［10］。
2．辐射融合周边小城镇
在确定以枫亭镇为核心的基础上，综合分析中心镇周边小城镇经济对特定区域环境如区位条件、发展潜力、经济联系、交通网络、产业关联度等的依赖关系，以中心镇枫亭镇为依托，进行乡镇行政区的重组、合并，有计划地扩大枫亭镇的行政区划规模，带动紧密关联的郊尾镇、盖尾镇和园庄镇的整体发展。整合各镇土地空间，围绕纺织鞋服、食品加工、电子信息、工艺创意等传统优势产业，形成合理的产业分工组织。
3．设置职能机构
枫亭—灵川城镇产业发展区转变上下同构的机构设置，按照产业区发展的现实需要，设置了党政办公室、规划建设办公室等职能机构，主要承担开发区的管理规划、招商引资、组织协调等相关工作，不负责开发区内的具体社会事务。
4．配套基础设施与公共服务
枫亭—灵川城镇产业发展区在公共服务设施方面提出围绕聚落体系进行配置，即根据不同级别设施服务的人口规模，以人口集中度和服务半径为导向，提出差异化的配置要求，重新调整、部署各级城镇、村庄的设施配套标准。同时，在充分关注中心镇发展的基础上，应对周边乡镇发展需要，关注融合后产区的整体公共服务设施配套，将道路交通、供水、排水、电力、燃气和环卫等各类基础设施布局由中心镇向周边乡镇地区逐步延伸，统筹配置区域教育、卫生、文化、社会保障等服务设施，提升综合承载力，实现产城融合、一体化发展。
（三）产城融合的成效
枫亭—灵川城镇产业发展区依托独特的区位和交通优势，科学统筹了莆田市仙游县当地产业化、城镇化发展，促进了产业区与小城镇的融合发展。扩大开放和对内对外交流，增强区域经济辐射作用，使产业区获得了小城镇公共基础设施的配套支持，在招商引资等发展要素中更好地获得了国内外技术、资金、信息等资源。同时，发挥产业对城镇的支撑促进作用，有力促进了仙游湄洲湾南岸与厦门、泉州两座中心城镇联结发展，优化了临海城镇布局，推动了沿海城镇群兴起，加快推进了海峡西岸城镇化进程。
随着小城镇的不断发展，小城镇及其产业同步发展逐步成为小城镇改革发展中不可忽视的部分。当前小城镇发展中产城融合所面临的困境以及莆田市产城融合培育产业发展区的实践证明，小城镇发展必须从原有的自身发展战略向产城融合发展战略转变。当前小城镇发展到一定阶段，虽然形成了一定程度上产城脱节的空间形态，但是也聚集了大量产业发展所需要的资金、技术、人力等资源基础。在此基础上，促进城镇的规划改造和功能提升与产业发展相匹配，成为当前提高产城融合度、促进小城镇发展的着力点［11］。
1．整合行政资源，促进城镇规划改造和产业发展相匹配
产城融合需要实现小城镇空间和产业分布的协调，使城镇功能区和产业性质相匹配，而这些都需要确认和扩大区域的经济管理权和社会管理权，调整相关的行政体制。产城融合在获得小城镇与产业发展之间资源整合优势的同时，不仅增加了大量的社会事务，提高了对社会管理的要求，而且要求政府强化产业的创新和促进职能，全面加强小城镇与产业的整体发展［12］。因此，应该科学整合规划部门，促进城市建设部门、产业部门和土地管理部门等相关部门的联合，建立发展领导小组或规划管理委员会，完善小城镇规划、产业建设规划和土地使用规划，促进小城镇建设、产业发展与土地利用之间的有效统筹，推动产业园区与小城镇真正的有机融合，为小城镇功能更新和产城融合打下基础［13］。同时，也应合理规整上下级之间的权力体系，将直接关系产城融合区的相关行政审批权、土地管理权下放给发展领导小组或规划管理委员会，继续减少行政审批事项，推进行政审批服务标准化管理。
2．推进产业发展，实现产业规模和城镇规模相适应
产业发展是产城融合发展的主要方面，促进产业规模与城镇规模相适应，有利于实现资源的优化和高效配置。一方面，在突出小城镇发展重点的基础上，将产业规划与小城镇发展规划相结合，实现小城镇与产业之间的融合发展。根据中心镇与周边乡镇的地理位置、资源条件、历史沿革及发展需求，推进地理位置相近、产业结构相同的小城镇产城融合，整合区域内规模小、产业技术含量低的工业园区，形成以政府为主导、以中心镇为核心的产城融合协作机制，使小城镇与周围区域及产业区形成近域相连的成片式发展格局，加快实现产业的规模化和效应化［14］。另一方面，推进产业的发展。明确各产业区产业发展的重点，充分有效地利用空间和空间规划，培育和布局形成一批与小城镇功能相匹配的高端产业，因地制宜地发展区域特色主导产业，优化产业结构，提高主导产业的核心竞争力。加快推进产业区整合改造，进一步加强对产业政策制定、产业发展方向的引导，使区域产业形成产业化、链条化的发展，从而使产业规模与城镇规模相适应，为实现城镇化高效与可持续发展打下坚实基础［15］。
3．加强综合服务和管理能力，加快城镇功能和产业功能的结合
在产城融合发展过程中，产业在不断地为小城镇综合服务和管理能力的提升起到补充和带动作用，同时，产业不断发展必然需要小城镇有更高的综合服务和管理能力。因此，一方面要提升小城镇的社会功能，加强小城镇公共基础设施建设，提高小城镇的功能。另一方面，要充分发挥产业发展对城镇功能的促进作用，统筹规划工业用地和公共基础设施用地，将环境整治、社会治安、公共服务等多种要素都放在社会治理的大体系中。应加快城镇功能与产业功能的结合，按照人口聚集、产业分部重点来统一规划、合理配置公共基础设施，完善产城融合区配套设施建设，完善道路交通、信息保障、技术服务等现代服务机制，加快商贸、仓储、物流、金融等配套设施建设，提高公共基础设施的利用率和区域土地的集约化利用水平，从而提高资源利用率，减少重复建设和资源浪费［16］。
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Research of promoting reform of small towns under perspective of integration of city and industry：a case of Putian in Fujian
LIN Jing-jing
（School of Public Administration，Fujian Normal University，Fuzhou 350000，China）
Abstract：Along w ith the continuous development of small towns，the stage of strategic transformation is gradually started in small towns in China w ith themain characters such as the continuous expansion of the scale，the continuous improvement of quality and the gradually expansion of hinterland.But in the process of promoting the reform of small towns，some new problems appear in the development of small towns such as the incoordination between city development planning and industrial planning，the shortage of inherent power of development，inoperative town function to meet the needs of industrial development.Based on the analysis of the cultivation of industrial areas through the combination of town function and industries in Putian in Fujian，the suggestions are offered：the focus in developmentof small towns should be highlighted，the integration of city and industry in small towns is promoted，the role of industrial development in promoting the development of small towns is played.Thus the transformation of small towns is promoted，and the integration of urban and rural development is advanced.
Key words：integration of city and industry；small towns；reformation；urbanization
中图分类号：F 292
文献标志码：：A
文章编号：：1674－0823（2017）04－0351－04
doi：10.7688／j.issn.1674－0823.2017.04.11
（责任编辑：张 璐）
收稿日期：2016－09－28
基金项目：福建省社会科学规划重点项目（J2015A018）。
作者简介：林晶晶（1991－），女，福建福州人，硕士生，主要从事地方政府治理等方面的研究。
*本文已于2017－03－30 14∶30在中国知网优先数字出版。网络出版地址：http：∥www.cnki.net／kcms／detail／21.1558.C. 20170330.1430.010.htm l