中美农业保险保障水平和反贫困绩效的“4E”比较*

2016年6月，中国保险监督管理委员会和国务院扶贫开发领导小组共同发布了《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》。文件中提出研究贫困地区致贫的原因和脱贫的需求，积极开发农业保险产品，提升农业保险的保障水平与覆盖面等一系列问题。十九大报告中，习近平总书记更明确地强调要坚决打赢扶贫攻坚战，让生活在贫困线以下的群众能同全国人民一起跨入全面小康的新时代。在农业保险领域，美国政府有一些先进经验值得借鉴。美国政府在财政政策、法律保障等多方面给予农业保险诸多扶持，并产生了良好的经济、社会效益。以2015年为例，美国农业保险保费收入达到120.86亿美元，补贴率为-50.1%[注]数据来源：美国环境工作组网http：//farm.ewg.org.。因此，有必要分析中美两国农业保险在保障水平与反贫困绩效方面的差异，探索美国农业保险的成熟经验对现阶段中国农村扶贫问题的借鉴，助力我国实现“2020年完成脱贫攻坚，确保农村人口全部脱贫”的战略目标。

一、农业保险保障水平和反贫困绩效评估的理论“4E”分析

20世纪80年代起，为适应全球化发展趋势，提高政府的行政效率，新公共管理理论开始在西方国家兴起。芬维克(T.Fenwick)在新公共管理理论的基础上提出了“3E”评价法(Economy，Efficiency and Effectiveness)，强调引入私人部门的管理方法，对政府的行政工作效果从经济性、效率性和效益性三个方面进行评估[1]。后来，新公共行政学派又提出了社会公平价值观。1997年福林(Flynn)加入了“公平性”这一指标，将“3E”评价法发展为“4E”评价法[1]。它将公平作为衡量绩效的指标，主要用来评估接受某一服务的团体或个人是否得到了有价值的、公平的待遇。

目前，国内学者关于反贫困绩效的研究主要集中在对反贫困推动因素的计量与检验以及从反贫困战略和国家财政补贴角度对反贫困进行评估等方面。张衔(2000)通过计量方法，从社会总产出、结构变迁、贫困动态和资金效率四个方面对四川民族地区的扶贫绩效进行评估，得出该地区的贫困情况得到了一定程度改善的结论[2]。肖卫东(2013)从财政补贴的角度得出结论：农业保险保费补贴对财政支农和农业保险快速发展有重要作用[3]。张小玲(2004)通过分析国外政府绩效，认为“3E”评价指标过于强调经济性因素，难以统揽全局；“4E”评价指标兼顾了硬性指标和软性指标，重视社会大众对于政策的评价，更加强调公平性原则[4]。可见，采用“4E”评估法对农业保险绩效进行评估具有一定的科学性。任金政(2016)认为，农业保险实际取得的结果即是农业保险的效果，影响效果的主要因素是农业保险的效率。这说明中国农业保险在反贫困绩效方面仍有较大的可研究空间[5]。李玉华(2017)从作用机理、比较优势和功能价值三个方面解释了农业保险反贫困的效果，并得出将农业保险应用于精准扶贫会得到良好效益的结论[6]。

农业保险可以看作为实现农业政策目标在政府的行政干预下开展的一种保险业务。根据新公共管理理论的“4E”评价法，本文将从经济性、效率性、效益性和公平性这四个方面进行分析。其中，农业保险的赔付支出、财政补贴支出分别体现了农民受灾后得到的损失补偿和国家运作农业保险的资金消耗，适合用来评估经济性绩效。投保率和赔付率分别从农业保险投入和产出两个方面衡量效率性的绩效。风险抵抗能力和农业保险保障水平是农业保险反贫困结果的体现，可用来衡量效益性绩效。农业保险的精准度涉及农业保险的扶贫范围，是公平性绩效的重要内容。下文将通过对比中美两国农业保险以上几个指标，研究两国农业保险的保障水平和反贫困绩效。

二、农业保险保障水平与反贫困绩效经济性指标的中美比较

萨缪尔森认为，经济是指一个社会如何利用稀缺资源生产有价值的商品，并将它们在不同的个体之间进行流动[7]。农业保险赔付支出反映了资金在保险公司和农民之间的流动。财政资金补贴支出体现了财富在国家和农民之间的流动。从这两个指标可以看出政府与保险公司对于农业保险的投入，尤其是国家层面对农业保险的重视程度。

1. 农业保险赔付的中美比较

中美两国都是幅员辽阔的农业大国，两国的自然灾害都较多，农业的风险较大。自然灾害高频率、大范围的发生，使得农业保险的赔付支出也变得很高。管理农业保险赔付风险，进行农业保险赔付补贴，是美国农业保险的长期发展政策，也是中国农业保险赔付未来可选择的发展道路之一。

(1) 美国农业保险的赔付支出。美国是世界上农业保险发展比较成熟的国家之一。20世纪30年代到20世纪末，美国农业保险总体经营压力较大，大部分年份农业保险的赔款都超过了保费收入。1996年后，美国开始施行“私营和政府共同管理”的政策，农业保险经营的效率有所提高。美国农业保险业务主要由国内17家私营农业保险公司经营，这些公司主要是通过实施政府制定的农业保险计划来经营各自的农业保险业务。2012年以来，美国农作物保险赔付支出总体上呈现先升后降趋势(如图1所示)。

(2) 中国农业保险的赔付。相对于美国农业保险赔付支出八十余年的发展过程，中国农业保险赔付的发展历程较短。但是两国在农业保险业务发展的早期都经历了赔款超过收入的发展阶段。1953年，中国农业保险保费收入仅为404亿元，赔付则为1 773亿元[注]数据来源：中华人民共和国民政部，http：//www.mca.gov.cn.，赔付率高达438.8%[8]。当然，农业保险的核心不在于利润最大化，而在于对风险的管控[9]。农业保险的赔付能够在一定程度上对农民在自然灾害后造成的损失进行弥补，可以有效预防农民因灾致贫。自2010年至今，中国农业保险的赔付支出在大部分年度均有较大幅度的增长(如图2所示)。

数据来源：据2011—2016年《中国保险年鉴》和中国统计局网站整理。

2. 农业保险财政补贴的中美比较

在理论界，农业保险被认为是准公共物品，具有外部性的特点[10]。财政资金补贴支出体现了财富在国家和农民之间的流动，通过补贴可以使农作物产量进一步增加，提高社会福利。可见，农业保险补贴政策等因素对补贴质量有较大影响。因此，本部分将对中美农业保险的补贴政策和补贴效果进行分析。

(1) 美国农业保险的财政补贴。美国农业保险的财政补贴政策可以分为纯保费补贴、保险公司经营管理费用补贴和再保险补贴。在纯保费补贴方面，美国政府实行差异化的补贴政策，根据保险险种、保障水平和保险单位来确定财政补贴。在经营管理费补贴方面，美国政府会以一定比例补贴农业保险公司的经营费用。美国政府还颁布了《标准再保险协议》，主要包括巨灾定损费用、团险经营管理费用和其他产品的补贴，补贴比例分别为6%、12%和18.5%。近年来，美国农业保险财政补贴数额如图3所示。

(2) 中国农业保险的财政补贴。同美国对农业保险实行纯保费、经营管理费用和再保险补贴这三方面有所差别，中国农业保险财政补贴主要以保费补贴为主。2007年，中国政府首次将农业保险保费补贴列入预算科目。十多年来，中央和各级政府的农业保险费补贴持续增长。2007—2017年，农业保险的补贴品种由最初的种植业5种扩大到种、养、林三大类共计15种，补贴区域也由6省区扩大至全国。与美国相比，中国农业保险补贴呈持续上升趋势。2008年以来中央和地方各级政府对农业保险的补贴如图4所示。

三、农业保险保障水平与反贫困绩效效率性指标的中美比较

曼昆认为，效率的本质是可以使资源交易行为的总剩余量达到最大值。如果资源的交易双方有部分好处没有实现，说明这种配置是没有效率的[11-13]。效率性指标主要反映资源与服务之间的比例关系，投保率体现了在农业保险扶贫进程中农户参与的比重，赔付率反映了保险公司和政府所面临的赔付规模处在怎样的水平。因此，这两个指标可以体现农业保险作用于农业反贫困的效率。

1. 农业保险投保率的中美比较

中美两国在人口素质和农业保险发展阶段上的差异，导致了两国农业保险投保率的不同。因此，通过借鉴美国的相关经验，可以在一定程度上提高中国农业保险投保率水平。

(1) 美国农业保险的投保率。1989年，美国农业部曾在全美范围内对“为什么农民不愿意参保农业险”的原因进行调查，结果显示保障水平过低、保费太高是主要原因。1996年，美国农业部风险管理局(RMA)在美国农业部的支持下建立，以支持国家的农业保险计划、提高民众对农业保险的认识。到了1998年，超过1.8亿英亩的农田投保了该项计划，比1988年增长了3倍。20世纪初颁布的美国《农业风险防范法案》提出增加对农民的保费补贴水平，以鼓励更多农民参与农业保险。2008年，美国投保超过2.72亿英亩的农田。到2013年，农作物保险保障超过2.94亿英亩，相当于全美种植农田的89%，包括128种不同的农作物品种，金额达到1 240亿美元[注]数据来源：美国农作物保险供应网站，http：//www.proag.com/basics-of-crop-insurance.。

(2) 中国农业保险的投保率。与制约美国农业保险投保率的原因相比，中国的制约原因不仅是农户对农业保险保障水平、保费水平不满意，农业保险意识不强也是影响中国投保率的重大原因。以河南省为例，河南是我国的农业大省，2014年曾对本省农民的农业保险投保意愿进行问卷调查。结果显示，在1 025户被调查农户中，仅有142户购买了农业保险，占13.9%。造成这一现象主要有两种原因：一是大部分农户风险意识较差，对农业灾害的发生抱有侥幸心理；二是农户对农业保险缺乏了解、对保险公司心存戒备。中美两国农业保险投保率的不同还和两国农业人口素质的差异有关。数据显示，美国成年人平均受教育年限为12.4年，中国仅为7.5年，并且中国农业人口受教育年限更低。

2. 农业保险赔付率的中美比较

农业保险赔付率同农业保险收入与农业保险赔付额相关，美国农业保险的赔付率同农险经验模式一起经历了一系列的变化，同中国有相似之处也有不同。

(1) 美国农业保险的赔付率。美国农业保险赔付率的变化可以分为三个发展阶段。最先是从20世纪30年代开始到80年代终结的“国营单轨式”农业保险制度。这一阶段，大部分年份的农业保险赔付超过了保费收入，整体的赔付率大于1。其次，自1981年开始，美国农业保险进入“公私合营双轨”的发展阶段。数据显示，1981—1992年保费收入47亿美元，赔付支出88亿美元，赔付率约187%。若加上公司运行的管理费用、佣金等综合成本，实际累计赔付率在244.9%。再次，1996年以后，进入“私营经营和政府扶持”模式的发展阶段。在赔付率方面，以农作物保险为例，进入21世纪以来总体呈波动下降趋势，一些年份基本实现盈亏平衡。近年美国农作物保险赔付率如图5所示。

(2) 中国农业保险的赔付率。和美国农业保险赔付率的情况相似，中国农业保险长期以来被高赔付率的问题困扰，使得农业保险公司的发展举步维艰。20世纪90年代中期，中国农业保险的赔付率一度超过100%，全国农业保险濒临萎缩。目前，农业保险的赔付率已从早期的约120%稳定为约60%。从图6可以看出，2016年农业保险赔付率比上年有较大增长，这是由于2016年全国气象灾害偏多，部分地区受灾较重，夏粮、早稻因灾减产。秋粮生长前期，南方多地遭受强降水，湖北、安徽等地受灾较重，部分农田反复受淹，作物倒伏严重。

四、农业保险保障水平与反贫困绩效效益性指标的中美比较

马克思和恩格斯认为，效益是解决某种物品是否应该被生产的问题，即某种物品的效用是否可以抵偿其生产的成本[14]。农业保险的保障水平能够反映和体现农业保险为农业生产者提供的风险保障程度的大小，是农险发展水平和政策效果的集中体现。因此，抗风险能力和保障水平适于描述农业保险反贫困的效益性。

1. 农业风险抵抗能力的中美比较

农业保护理论认为，农业是一个典型的风险产业，因此需要完善的农业保险机制和农业保险保护政策。中美两国农业保险机制和相关保护政策的不同，造成了两国农业保险风险抵抗能力的差异。

(1) 美国农业风险抵抗能力。从美国的农业政策上看，《农场安全和农村投资法》对“贷款差额补贴”、“固定直接补贴”和“反周期补贴”等作出规定，《粮食、保护与能源法》在继续提供补贴的同时，还扩大了补贴品种的范围。可见，美国对农业保险的补贴政策是不断完善的。在农业保险体制上，多层次、高技术含量且有生命力是美国农业保险体制的重要特征。美国农业保险是由农业风险管理局、商业保险公司和各类民间组织组成的多层次体系。并且，美国农业保险的体制离不开先进的农业科技和金融技术，如“期货+保险”的农业保险产品在美国的发展。此外，一直以来，美国农业产量、生产效益、生产力及农业的专业化集约化程度都处于世界领先地位。由于美国农业在财政保障、金融支持力度和农业本身的科技水平方面均比中国先进，使得美国农民的收入明显高于中国。美国的农业保险公司分为私营公司和国有公司两种，体现了政府与市场对行业的作用：私营和国营双重经营，私营提供原保险服务，国营提供再保险服务。美国农业保险的组织运行体制如图7所示。

(2) 中国农业风险抵抗能力。中国农业风险抵抗能力可以从农业保护政策和农业保险体制两具购置都有相应补贴，但是对农业保险的补贴相对较少。要想使农业保险补贴政策更上一个台阶，离不开财政对农业的支持[15]。反观美国，在2014年的新农业法案中农业保险已经取代农业补贴，成为美国农业风险管理的主要工具。对农业保险实行经济支持，主要体现在农业保险财政补贴的政策上。然而，由于中国各省财政能力不同，尤其是一些农业大省的财政实力不足，导致中央财政补贴预算难以完成。不仅如此，相比美国的补贴范围，中国的补贴范围较为单一，且实际保费补贴通常少于保费补贴预算(如表1所示)。

数据来源：财政部历年中央和地方预算执行情况与预算草案。

在农业保险体制方面，中国农业保险经营主体经历了由仅有中国人保一家公司到区域性农业保险组织的建立，再到如今专业性农业保险公司的兴起三个阶段。但总体上，中国农业生产规模的特征是农户生产规模小，生产规模总量大。有学者曾对中国农业保险公司的交易效率做过测度，结果显示农业保险公司的交易成本在保费收入中所占的比重是不断上升的[16]。可见，同美国层级完善的农业保险组织相比，中国的农业保险体制缺乏层次性。这不仅导致无法有效地分摊经营风险，而且还在一定程度上制约了农业保险规模的扩大。

2. 农业保险保障水平的中美比较

农业保险保障水平是农业保险为农业生产者或农业产业提供风险保障的程度，也是衡量农业保险功效的主要标准之一。本部分将从中美两国农业保险广度和保障深度入手，分析两国农业保险保障水平的差距。

(1) 美国农业保险保障水平。美国农业保险的保障广度平均已经超过90%。2016年，美国开始在全国范围内实行“全农场收入保障保险”，农户通过“全农场收入保障保险”可以保障全农场收入的50%以上。可见，这一保险是当前农业保险水平最高的产品项目[17]。并且，从美国农业保险政策发展趋势来看，农业保险保障广度还将继续扩大。近年来，美国农业保险保障广度的变化情况如图8所示。

数据来源：据美国农业部风险管理局和美国国家统计局网站整理。

在保险保障深度方面。如今，美国农业保险保障深度达到约60%，增长呈现稳中略有下降的态势。具体来看，小麦、玉米和大豆作为全美种植面积最广的三类农作物，也位列农业保险保障广度的前三位；花生、甜菜等农作物虽种植面积相对较小，但保险深度基本保持在60%上下[18]。近年来美国主要农作物保险保障深度的走势如图9所示。

(2) 中国农业保险的保障水平。当前，中国农业保险的保障广度为56.4%，同比增长21.04%，并且种植业保险保障广度大于养殖业保险的保障广度。数据显示，中国种植业保险的保障深度总体提升较快，近年来的平均保障广度为36.32%，年均增速为17.35%，2015年更是突破性地超过50%，说明中国农作物种植面积已有一半以上被农业保险所覆盖。然而，同美国的农业保险保障广度相比，我国仍要低约37%。近年来，中国农业保险保障广度走势如图10所示。

数据来源：据美国农业部风险管理局和美国国家统计局网站整理。

数据来源：据中国银保监会、农业部、国家统计局网站整理。

农业保险深度方面，当前，中国农业保险的保障深度为13.73%，总体低于农业保险的保障广度，且种植业保险的保障深度高于养殖业保险的保障深度。数据显示，近年来中国种植业保险的保障深度保持在约30%，年际之间的变化幅度较小。其中，三大主粮中小麦的保障深度最高，但仍未超过40%。另外，玉米保险的保障深度总体甚至呈下降趋势。近年来，中国农业保险保障深度走势如图11所示。同美国相比，中国仅有美国保障深度的约一半，但两国的差距稳中略降。为改善这一局面，中国应当在重视三大主粮保障深度的同时，也注重油料作物、糖料作物等种植面积相对较小的农产品的保障深度。

五、农业保险保障水平与反贫困绩效公平性指标的中美比较

公平是社会政策追求的价值目标之一，并且公平是相对的，同个人的主观感受有关[19]。公平分为客观公平和主观公平[20]。中美两国农业保险在制度政策方面(如险种、财政补贴、法律措施)的差异，造成了两国农业保险客观公平性的不同；两国农民对农业保险主观认可度的不同造成了主观公平性的差异。因此，客观、主观公平性是农业保险反贫困公平性评价的两个重要方面。

数据来源：据中国银保监会、农业部、国家统计局网站整理。

1. 农业保险客观公平性的中美比较

(1) 美国农业保险的客观公平性。农业保险作为政府转移支付的手段之一，是国民收入再分配的体现。美国自20世纪80年代起为农业保险提供补贴，对农民收入的稳定起到了重要作用。据美国政府统计，近5年来美国农场的平均收入高于美国家庭平均收入，并且大部分农场主拥有的财富超过美国家庭拥有的财富总量的中数[21]。在保障水平方面，美国主要农作物的保险保障水平是远大于中国的。图12显示的是中美主要农作物保险保障水平的情况。

在险种公平性上，美国农业保险有20余个大类，覆盖120余种农作物和牲畜。农业保险可以稳定农业生产产生波动的因素，提高农民对农业生产的预期，鼓励扩大种植面积，以此提高农民收入。在法律公平性上，美国农业保险的相关法律为适应社会发展在不断地修改完善。以《联邦农作物调整法》为例，经过42年共计12次修订才发展得比较完善并在全国推行。

(2) 中国农业保险的客观公平性。中国农业保险的客观公平性可以从财政补贴、险种和法律措施等制度公平方面来分析。

从财政补贴上分析，由于中国区域经济发展水平不平衡，使得财政对不同区域的补贴水平存在差异。总体看，中西部地区地方财政受限，制约了农业保险的补贴力度，而东部地区则因经济实力较强，能较好地同中央财政补贴相适配。不仅如此，相比美国农场平均收入高于家庭平均收入的现状，近年来中国城乡居民人均可支配收入差距如图13所示。目前，中国城镇家庭平均常住人口为2.9人，农村家庭平均常住人口为3.9人[注]数据来源：中华人民共和国统计局网站，www.stats.gov.cn.。可见，中国的农民收入较城市居民家庭收入仍有一定差距。以2016年为例，农村居民家庭平均收入比城市居民低约60%。

从险种公平性上分析，中国农业保险险种比美国农业保险险种少。目前，中国农业保险覆盖粮食作物、经济作物、牲畜养殖等10余个大类190余个险种；而美国农业保险仅在农作物保险方面就可覆盖150多种农作物，可供选择的险种高达300种。

在行政支持和法律政策方面，中国同美国相比最大的不足在于农业保险基本法的缺位。另外，中国已有的农业保险相关法律的协调性也较弱，如《农业法》虽明确了农业保险的政策属性，也规定了农业保险实行自愿原则，但是《保险法》却未将农业保险纳入规制范围。这些问题对农业保险法制的长远发展有不利的影响。因此，学习美国农业保险法律发展适应性和相关政策之间的相关性建设，是中国农业保险法制建设未来发展的主要方向。

2. 农业保险主观公平性的中美比较

(1) 美国农业保险的主观公平性。对美国农业保险主观公平性的衡量，可以通过分析农业保险对农民生活的实际影响来进行。美国于1939年开始试办农作物保险，在长时期内联邦农作物的保险是多种灾害性农业保险，只提供农作物生产价值的最基本保障，以至于在美国大危机期间农产品价格出险暴跌，而农业保险的保障程度总体较低，造成了部分农民陷入贫困，降低了农民对农业保险主观公平性的认知。20世纪80年代以后，美国政府开始允许私人保险公司经营农业保险，对购买了作物保险的农业生产者提供保费的补贴，并提供再保险。在此期间，美国农业部曾对美国农民进行关于对农业保险满意度的问卷调查。调查结果显示，农民对农业保险的满意度并不高。农民不满意的原因主要集中在“农业保险保障水平低”“保费太高”等方面，不满意的比例超过受访农民的80%。随着期货市场的不断发展，2012年美国主要玉米产区遭受旱灾，受灾面积占美国国土面积的78.1%。但由于农产品期货保险的有效运用，农民收入不仅没有降低，反而有所提高。这从侧面反映了美国农业保险主观公平性的提高。

(2) 中国农业保险的主观公平性。农业保险的主观公平性体现在农民对农业保险公平性的满意和认可程度上。有学者曾对河北省农民对农险的满意程度作抽样问卷调查[22]，结果显示受访农民对农业保险的主观认可度一般。从险种范围的满意度来看，有33%的受访农民认为当前农业保险险种较少，不能满足他们的综合需求。生产经营特色农产品的农民表示，当前的保障范围对于他们来说公平性欠佳。从保障程度的满意水平来看，不满意的人群高达46%。主要的问题在于，一些种植业保险的承保作物在不同生长期的赔付比例设定不恰当，造成整体保障的公平性降低。可见，中国农业保险的主观公平性水平总体上一般，仍有较大发展空间。同美国农业保险主观公平性相比，中美两国在农业保险保障程度、保障范围方面仍有共同的进步空间。美国运用“期货+保险”的手段在一定程度上提高了农业保险的保障水平，而相比之下，中国的农产品期货仍在早期的探索发展之中，此领域是日后中国农业保险发展的重要方向之一。

六、政策启示

对比中美两国农业保险保障水平和反贫困绩效的“4E”结果：在经济指标上，两国稍有差距但差距呈缩小的趋势；在效率指标上，美国的投保率高于中国，两国赔付率近年总体都保持在较高水平；在效益性指标上，美国农业保险的风险抵抗能力和保障水平均优于中国；在公平性指标上，美国农业保险主观、客观公平性总体比中国更胜一筹。但可以肯定的是，中国农业保险在这三十多年的发展历程中，在支持农业发展、提高农民生活水平和助力国家反贫困事业方面发挥着积极作用。农业保险业务存在的一些问题可能会影响国家长远政策的施行和完成。同美国农业保险相比，中国农业保险在国家财政支持、法律健全程度、巨灾保险机制、农业保险普及和农业保险险种设计等方面有很大的发展空间。针对以上问题，对中国农业保险的未来发展提出以下建议。

1. 建立多层次的农业保障体系

中央、各级政府与农业保险公司这三个维度要有良好的联动协作。借鉴美国中央和地方对农业保险进行分层管理的方法：中央层面，对农业保险的发展方向作出总体规划，加强法律法规和标准办法的制定及对地方的监督核查；地方层面，地方政府具体分析本地农业风险的同时，结合财力和农业生产实际，对农业保险进行保费补贴。同时，各级政府也应同各级保险公司开展合作，总公司层面创新农业保险的险种和运作方式，分公司层面可针对地区实际进行细节上的修订。政府和农业保险公司共同协作，建立完善的农业保险保障体系。

2. 完善农业巨灾保障机制

目前中国整体再保险机制还不是十分健全，而农业保险对可以分散风险的再保险需求巨大。可以借鉴美国“双轨并行”的农业再保险体系，即由财政出资建立农业再保险体系和商业再保险分散风险同时进行[23]；并学习美国“政府为主，商业保险为辅”的经营模式，对于不同层次农业风险采取不同强度的风险抵御措施。加强国家层面的顶层设计，完善在巨灾保险法律层面上的构建，给予巨灾保险机制强大的法律支持。同时，作出利益共享和风险分担的制度安排，学习美国《标准再保险协议》中“保本微利”的原则，建立直接保险与再保险的利益共享和风险分担机制，使政策目标更容易实现，道德风险得到更好的管控。

3. 鼓励有条件的险资涉足农业保险业务

人才的缺乏一直是制约中国农业保险发展的障碍之一。目前国内经营农业保险业务的保险公司数量不多，专业性的农业保险公司更是少之又少。相比之下，美国农业保险的人才结构和质量是明显优于中国的。美国1996年成立的农业风险管理局，共有400多名专家为全美农业保险提供政策制定的专业建议。同时，美国还有一支高素质的农业保险技术和中介队伍，他们在对长期农业灾害统计的精算基础上，设计出高质量的农业保险产品[21]。因此，我国应当鼓励更多人才投身于农业保险事业、鼓励更多有能力的公司经营农业保险业务，为现有的农业保险公司进行风险分担，为农户提供更高质量的农业保险服务，提高农业保险的保障水平。

4. 创新农业保险产品，适应市场需求

应对农业自然风险和社会经济环境的不断变化，需要针对需求开发新的农业保险产品种类。以美国的“期货+保险”类产品为例，该类保险产品是针对美国本土农业经营模式的创新设计，可作为中国农产品期货价格保险发展的参考。中国“期货+保险”类产品在设计上应当注重发挥各类市场的优势。中国大量的农业财政补贴和托市收购价格在一定程度上使农产品市场价格发生扭曲，因此可以利用期货市场的价格发现功能，促进农业的可持续发展。同时，我国应建立农业数据库。美国“期货+保险”类产品的重要成功经验在于对各农场历史数据的精准掌握。农产品期货价格是由历史数据计算得出的，保障产量则由合约双方确定，在一些情况下存在盲目扩大生产规模的风险。因此，通过数据库建设可在一定程度上防范该类风险的发生。

5. 激发农户潜在的有效需求，扩大农业保险覆盖面

农业保险应深入宣传推广，扩大普及范围。上文提到国内许多农户对于农业保险的了解并不多，农户抵抗风险能力低却选择自我消化农业风险，这给国家反贫困工作带来很大的挑战。美国在各州立大学设有农业推广中心，工作人员深入农场了解农民的难题和需求，同时还编写风险管理手册向农民宣传农作物保险[24]。应学习美国农业保险的先进经验，结合中国农业发展的具体国情，研究农户的实际有效需求。可以组织相关专业的高校师生定期下乡向农户宣讲国家农业保险的最新政策，提高广大农户对农业保险的认知程度，使农业保险为国家反贫困事业作出更大贡献。

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