【庆祝新中国成立70周年特稿】
在新中国政权缔造前夕，中国共产党领导的解放区地方政府就开始创设国家监察制度。1948年8月，华北临时人民代表大会通过《华北人民政府组织大纲》，明确规定设立“华北人民监察院”作为监察机关，并就其性质、任务、组织、职权和程序进行了详细规定：“华北人民监察院为行政监察机关，设人民监察委员会，以院长及华北人民政府委员会任命之人民监察委员五人至九人组织之。其任务为检查、检举并决议处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员之违法失职、贪污浪费及其他违反政策、损害人民利益之行为，并接受人民对上述人员之控诉。华北人民监察院人员为行使职权，得向有关机关进行调查；各该有关机关，必须接受检查，提供必要之材料。华北人民监察院有关处分之决议，须交法院审判者，得提请法院审理之；须交各行政机关执行者，得提请主席批交各有关行政机关处理之。”
从制度运行的视角来看，华北人民监察院具有以下特点：(1)华北人民监察院并非典型的“行政监察机关”，其监察对象不仅包括行政机关，也涵盖司法机关、公营企业人员。(2)华北人民监察院具有广泛的调查职权，其他机关需配合其调查，提供必要的材料。华北人民政府于1949年1月发出的《对人民监察院之检举应妥为帮助的训令》中规定：“全华北各级行政机关、司法机关、公营企业部门及工商、贸易、交通机关人员，如遇有人民监察院人员持有加盖监察院印信证件到任何部门、机关检查工作时，该机关人员应妥为帮助检查，并须提供相当材料，不得借词拒绝。”[1](3)华北人民监察院的职权仍遵循分权原则，其本身并没有审判和检察的权力；即便是在行政机关内部，其作为华北人民政府下设的部门也并没有指挥其他部门的权力，所作决定仍需交由主席批交其他行政机关处理。比如，华北人民监察院曾经严肃查处了两位领导干部违反政策与纪律，损害人民利益，造成很坏影响的案件，提请华北人民政府撤销了他们的领导职务[2]。(4)华北人民监察院区别于国民政府的监察制度，具有鲜明的人民性。华北人民监察院接受人民提起的控诉，旨在发动群众监督政府。《华北人民政府施政方针》中明确提出，之所以设立人民监察机关，重要任务就是“经常防止和反对脱离群众的官僚主义作风”[3]。
华北人民监察院的人民性更直接体现为通讯检查员制度。1949年4月，华北人民监察院决定聘请通讯检查员，其目的在于“联系工农，推动广大群众监督与检查自己的政权，决定聘请通讯检查员，广泛收集各种情况”。根据华北人民监察院《聘请通讯检查员办法》，通讯检查员对各类政府机关及其工作人员，遇有违法失职、贪污浪费、违反政策、侵害群众利益的行为时，应负责搜集材料，经其所属机关领导审查后，向本院通讯报告，必要时得面报。通讯检查员可以接受监察院的委托，就近监察。通讯检查员均为兼职，没有薪给[4]。通讯检查员制度意味着监察制度的实效性并非基于专职化，而是强调坚持群众路线，摒弃监察制度中惯常的秘密性和封闭性，促使群众通过制度化方式参与到监察制度之中。1949年9月，《人民日报》专门公开三个典型案件，分别涉及国营汽运公司代私商高价售票、汽车站服务态度不好、华北军区政治部电影队干部贪污等，以此“希望大家勇敢揭发各地隐藏之各种不良作风，以便人民政权能更好地为人民服务”[5]。因此，华北人民监察院设立通讯检查员制度意在发挥人民的主体功能，使人民能够真正动员和参与进来，监督政府部门和公共部门的运作，既查处贪污腐败，也反对官僚主义，保持政权的人民性和廉洁性。
事实上，在解放区也面临着新旧力量的斗争和博弈，华北人民监察院也承担了定纷止争、正本清源的任务。根据《华北人民监察院驻石家庄调查组关于石家庄铁路局干部作风问题的汇报》，铁路局全体职工8 000余人中，由解放区调来的只有400人，约占员工总数的1/20。老解放区调来的新职员一般政治水平较高，工作积极，敢于负责，但不熟悉业务，有游击习气，不习惯于制度手续，个别的尚“背着包袱”，如老资格、想享受等。旧职员一般政治落后，工作不敢负责，公事公办，有雇佣观点，但对业务技术熟悉。新旧职员之间存在着宗派思想，互相看不起，互相不信任。因为旧职员数量多，大部分旧社会带来的坏思想与作风还存在，有些新从解放区来的干部感觉孤立。有些小单位，如车站等，还是邪气压着正气[6]。为此，华北人民监察院全面检讨了石家庄铁路局存在的干部和职员作风问题，指出了问题根源，从而纠正和调解了新旧职员之间、新旧作风之间的矛盾。由此可见，新中国成立前夕的监察机构并不是纯粹的反腐败机构，其职能延伸到风纪督查，从而塑造了新政权的政治品格。
除了华北人民监察院之外，1949年4月陕甘宁边区(包括其下辖的行署和县)也设置了隶属于边区政府的人民监察委员会。各级监察委员会由政府民政、司法、公安机关、同级党委组织部门、军队政治机关与群众团体等的负责人组成。边区、行署人民监察委员会设秘书、干事五人至六人，分区专署设三人，县设一人，专门开展对干部的监察工作[7]。在具体职权方面，陕甘宁边区人民监察委员会和华北人民监察院基本相同，兼具反腐败和反官僚作风的双重功能。事实上，1945年中共七大修改通过的党章中专门增加了“党的监察机关”章节，解放区的政权建设也契合了党的建设——二者面临的共同问题是，在从革命党向执政党的转型过程中，如何应对政党和政权腐化变质和脱离群众问题，如何保持政党和政权的人民性和纯洁性。由此观之，新中国成立前夕中国共产党在各解放区试行的监察制度契合了战争与革命进程，为创设全国性政权的监察制度奠定了基础。
1949年9月27日，中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》规定，政务院下设人民监察委员会，负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责。事实上，彼时关于监察委员会的地位和机构隶属存在一些争议。“人民监察委员会是监察行政人员是否履行其职责的，与检察署不同。有人主张它应隶属中央人民政府委员会，地位高些，职权也较大；也有人主张它隶属政务院，比直接隶属于中央人民政府委员会更好些，因为与行政机关接近，熟悉实际情况，更便于执行职务，而且人民监察委员会所起作用之大小，实际上要看主持者是否负责及此机构是否被重视而定。我们同意后一主张，所以起草时就把监察委员会列在政务院下。”[8]因此，当时的民意代表主流观点认为，并不需要将人民监察委员会列为和政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署平级的机构，尽管这样有利于提高人民监察委员会的地位和权威；不过如此一来也可能造成人民监察委员会和行政系统的区隔，由此降低监察的效能。为此，《共同纲领》进一步确认：“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监察各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”与此同时，《中央人民政府组织法》和《共同纲领》所设计的人民监察委员会制度，也同样受制于分权原则的约束：“人民监察委员会的职权，只限于行政处分，没有审判和检察之权；凡遇到必须法律制裁的案件，就应送交检察机关办理。”[9]
1949年10月，中央人民政府委员会第三次会议通过政务院人民监察委员会人选，任命谭平山(三民主义同志联合会中央常务委员)为主任，刘景范(中国共产党党员，原陕甘宁边区政府代理主席)和潘震亚(律师，复旦大学校务委员会常务委员兼法学院院长)为副主任，委员15人(其中无党派和民主党派人士7人)[10]。也正是在同期(1949年11月)，中共中央政治局作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》：“为了更好地执行党的政治路线及各项具体政策，保守国家与党的机密，加强党的组织性与纪律性，密切地联系群众，克服官僚主义，保证党的一切决议的正确实施，特决定成立中央及各级党的纪律检查委员会。”中央纪律检查委员会由朱德任书记，王从吾、安子文任副书记[11]。1950年2月，《中共中央关于下发中央纪律检查委员会工作细则的通知》特意规定了中央纪律检查委员会和政务院人民监察委员会之间的关系，强调“中央纪律检查委员会与党中央组织部及中央人民政府人民监察委员会党组保持密切的联系，以便及时了解党的组织及党员有无违犯党章、党纪、党的决议的行为，有无违犯国家法律、法令及政策的行为，有无损害群众利益及脱离群众的官僚主义等行为或倾向，以期制止或预防这些行为和倾向的发生。”该通知中也规定了中央纪律检查委员会和政务院人民监察委员会之间的工作衔接程序：“凡党的组织、党员、干部违犯党纪，经检查属实，认为须给以处分者，即应依照党章规定作出书面决定，并得视其错误的性质及影响，在党内或报纸上公布之，除党内的处分外，凡涉及行政处分及刑事处分者，则建议由中央人民政府监察机关或司法机关处理之。”[12]由此，国家监察制度和执政党纪律检查制度在初始阶段就呈现出高度的同构性，二者同时创设，目标一致，范围大幅度重合，且一开始就建立了制度化的联系渠道和衔接机制。
在人民监察委员会组建完成之后，前期工作集中于接收华北人民监察院，并开始调查多个重要案件。其中，具有较大社会影响力是“津浦铁路局花旗营站撞车案”和“南京东善林农场破坏案”。1950年1月23日，津浦线花旗营车站发生列车正面撞车事件，死伤62人，这是新中国第一起旅客列车重大伤亡事故，政务院人民监察委员会专门派员调查。人民监察委员会对此事件调查报告指出，该事故是由于直接负责人员玩忽职守所致；该站执行规章缺乏，存在很多亟待解决的问题，党组织、工会组织、青年团体组织与行政管理机关未能形成同一目标，各业务部门之间的配合亦不够密切。对此，人民监察委员会呈报政务院对责任人予以处罚，包括铁道部部长和副部长均给予处分[13]。“南京东善林农场破坏案”是指南京解放后由于接管不到位，22万余株林木被盗伐，致使国家财产遭受严重损失。人民监察委员会对该案的通报中指出，造成该案件的原有四个方面：南京军管会经济部和市政府建设局轻视农林工作，负责农林接管的军代表存在严重的官僚主义作风，江宁县政府制止和处罚不力，南京市政府和江宁县政府配合不够。对此，人民监察委员会决定对负责人员给予行政处分，对反映情况、护林有功的人员给予奖励[14]。这两个案件的相似之处在于都是因为国家工作人员官僚作风、玩忽职守所致，这恰恰是人民监察委员会风纪督查的重点。1950年2月人民监察委员会召开的第五次委员会议上，刘景范副主任专门向委员们汇报这两个案件的调查报告和处理意见[15]。
根据1950年8月《政务院人民监察委员会工作总结》，在人民监察委员会成立的半年之内，共收到控诉各种公务人员案件142件，指导4个大行政区和多省市建立监察委员会，并重点提出以下注意事项：(1)各级政府在整训干部期间，应集中注意力去纠正各级领导干部的骄傲自满情绪及官僚主义和命令主义作风；(2)人民监察委员会的具体任务，就是与政权机关和企业部门中贪污浪费、官僚主义、命令主义和其他违法失职现象作斗争，监督各级机关和各种公务人员认真负责、奉公守法、遵守劳动纪律、全心全意为人民服务；(3)为使监察工作能起其应有的作用，必须采取与广大群众结合的群众路线；(4)建立监察通讯员制度，以便联系群众，掌握情况[16]。
1950年10月，政务院政务会议通过《人民监察委员会试行组织条例》，其中规定政务院监察委员会任务是“监察全国各级国家机关和各种公务人员是否违反国家政策、法律、法令或损害人民及国家的利益，并纠举其中违法失职的机关和人员；指导全国各级监察机关的监察工作，颁发决议和命令，并审查其执行；接受及处理人民和人民团体对各级国家机关和各种公务人员违法失职行为的控告。”该条例进一步规定：“人民监察委员会各派监察人员参加中央人民政府政务院直属各部门的专业会议，并请各该部门负责供给各种材料。”“人民监察委员会处理事件，得分别使用检举、纠正、惩处、建议或表扬等方法；它在行使监察权时，如认为有犯罪嫌疑者，应移送检察机关办理。”由此可见，较之于新中国成立前的人民监察院而言，监察委员会的监察范围有所缩小，从监督所有公权力领域(包括公营企业)缩减到国家机关。事实上，彼时人民监察委员会在国家机关内部也不是“均匀用力”，其工作重心以财经生产部门为主，同时注意其他行政机关[17]。之所以出现这种工作倾向，概因彼时开始的“三反五反”运动使“反贪污、反浪费、反官僚主义”成为全国的中心任务，而财经生产部门最易滋生贪污、浪费和官僚主义，因而成为人民监察委员会的重点监察对象。1952年朱德在和人民监察委员会副主任、党组书记刘景范的谈话中也指出：“纪律检查委员会和人民监察委员会今后的中心工作，是监督生产与财政。”[18]
对于财经生产部门的重点监察，还体现为对相关部门的派驻监察。“1951年6月，中央人民政府政务院正式批准政务院人民监察委员会提出的关于在国家业务部门内建立监察制度的建议，发布命令规定中央一级在政务院财政经济委员会所属财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、铁道部、邮电部7个部门内，先行设置监察机构。”[19]1952年政务院财政经济委员会、人民监察委员会党组联合向中共中央提出报告：“为巩固三反运动成果，继续同贪污、浪费特别是官僚主义做斗争，决定在财经各部门中成立监察机构。一、省市以上财经管理部门和国营财经企业单位，除劳动部、海关外，均于今年成立监察机构；二、设立各级监察室；三、设置监察室人员；四、各部门监察室受上级监察机关和本部门行政首长双重领导。”[20]该报告很快获得中央批准，政务院在1952年12月27日颁布《省(市)以上各级人民政府财经机关与国营财经企业部门监察室暂行组织通则及编制原则》，要求在财经机关与国营财经企业部门(除劳动部门和各地海关外)均要设立各级监察室。
为了加强监察力度，协调党的纪律检查机关和政府监察机关的关系，有鉴于彼时党的纪律监察机关的书记和委员一般都是兼职，办事机关不健全，干部配备不足半数的情况，朱德在1952年1月26日致函毛泽东，建议“党的各级纪律检查委员会与各级人民监察委员会合署办公，分工合作，互相辅助。”毛泽东当日即复函同意。中共中央在1952年2月9日发出《关于加强纪律检查工作的指示》，要求“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公，分工合作，互相辅助，加强联系，做好工作。”[21]“合署办公”模式契合了中国共产党加强对政权领导的必然趋势，避免了制度重复建设、沟通不及时、信息不对称、分工不明确等问题。二者在性质和功能上的同构性，使得合署办公成为决策者的最优方案。事实上，中国共产党在革命过程中也曾采用政党纪律部门和政权监察部门合署办公的方法，这也是很多社会主义国家的通例。在土地革命时期，党的监督机构(监察委员会)与苏维埃的行政监督机构(工农检察委员会)就曾合署办公。苏联在1923年根据列宁的建议，也曾把党政监督机构合并，建立起党政联合监督机关[22]。
政务院监察委员会的创立和有效运作，对中国共产党执政后保持廉洁、高效的工作作风发挥了重要作用。根据1953年2月的报告，监察委员会检查与处理了事故案件28 426件(不包括处理“三反”运动中案件)；按照教育与惩戒相结合的原则，处分了违法失职人员17 856名(记大过以下8 463人，降职1 332人，撤职和撤职法办7 130人，开除931人)；调查了发生事故的原因，提出了改进工作的意见[23]。虽然上述数据并未言明进入司法程序(进入审判程序)的人员数量，但显而易见的是案件数量多于处分人员数量，这意味着相当一批违法失职人员并不只是受到行政处分，而是被移交司法部门处以刑罚。由此可见，监察制度在新中国成立初期发挥了积极功能，具有真实的制裁和威慑效果。
此外，作为华北人民检察院时期“通讯检查员”制度的延续，政务院人民监察委员会也设置了监察通讯员(通讯监察员)制度。1950年1月16日，人民监察委员会举行第四次委员会议，谭平山主任发言提出：“人民监察工作必须走群众路线，发动群众参加监察工作，人民监察委员会准备在政府各部门、各职业团体中聘请公开的通讯监察员，组织通讯监察小组。”[24]1950年2月28日，在人民监察委员会的第五次委员会议上，通过了在中央人民政府各部门建立通讯监察员制度的决议，以便及时反映情况，协助监察委员会的工作[25]。此后，监察通讯员制度在中央和地方层面上逐级推广，成为人民民主政权下监察制度的重要特色。根据1951年政务院通过的《各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员试行通则》，监察通讯员的任务包括：(1)调查政府机关、企业部门及其公务人员之违法失职、作风不良、损害国家或人民利益等情况，向监委作通讯报告；(2)征集群众对政府政策、法令、设施之意见，向监委作通讯报告；(3)宣传监察制度之意义及其作用[26]。质言之，监察通讯员既是监察线索来源，也是监察咨询对象，还是监察制度的宣传人员，成为体现监察制度人民性和参与性的重要表征。
1951年在“关于第一次全国监察工作会议”的报告中，监察委员会刘景范副主任提出要依靠群众做好监察工作，举措之一就是“要有重点地吸收人民中的积极分子为监察通讯员，加强对其指导，通过监察通讯员，吸收广大人民的意见”[27]。特别是在“三反五反”运动中，监察通讯员发挥了很大作用，积极检举揭发贪污、浪费和官僚主义现象，成为人民监察委员会重要的线索来源。“根据政府系统18个单位的初步统计，有823人参加检举。根据20个单位的不完全统计，被检举的人数，有322人。又根据军委后勤系统的初步统计，参加检举者566人，被检举者37人。”[28]1953年的第二次全国监察工作会议进一步强调：“发展人民监察通讯员，必须经过民主选举，由那些公正、积极、能联系群众的进步分子担任。”其实质就是强化监察制度的民意正当性[27]。
为了实现和强化监察通讯员的上述功能和特质，监察委员会努力避免监察通讯员的精英化和职业化，刻意保持其基层性、草根性和代表性。对此董必武指出：“监察通讯员要依靠广大群众，自上而下地组织起来，不能专门训练什么人，专门训练人是办不到的，而且现在也不必要。”[29]换言之，既然监察委员会作为专责监督机关，就没有必要再培养一批体制外的专职人员，而是要保持监察通讯员的草根性和非专业性——监察通讯员不是“线人”，而是与监察委员会配合的民意代表。1952年8月19日，政务院总理周恩来签发了《政务院关于加强人民监察通讯员和人民检举接待室的指示》，强调“同一机关或地区有人民监察通讯员三人以上者，应组成小组，推选组长，负责与其所属的监委部门监察机构联系，以便传达指示、研究问题、交流经验、改进工作。”[11]这意味着鼓励监察通讯员横向联系，形成组织，和“特务式”反腐体制下的“线人”有着根本差别。中国共产党领导下的人民监察委员会，敢于动员群众参与到廉政建设之中，树立和维护人民的主体地位，用人民的力量来监督政府。
由此观察监察初期的人民监察委员会制度，其延续和巩固了华北人民监察院的经验和做法，更加注重制度化和规范化建设，加强与执政党纪律监察机关的联系和配合，在调查案件的数量和质量上均有提升。鉴于新中国成立初期恢复生产的中心任务和“三反五反”的运动趋势，监察委员会把工作重心放在财经生产部门，着重纠察贪腐、浪费和官僚主义。为了保证监察制度的实效，人民监察委员会实行派驻监察制度，在政府财经机关与国营财经企业部门设立监察室。监察委员会改良了华北人民监察院的“通讯检查员”制度，实施了“监察通讯员”制度，意在动员人民群众参与监督，强化监察制度的民意正当性。
1954年9月《宪法》制定后，人民监察委员会更名为监察部。在1954年第一届全国人大一次会议通过的《国务院组织法》中，监察部名列国务院各部委序列之中。从人民监察委员会到监察部，隐含着国家监察机关重要性下降的趋势——1949年《中央人民政府组织法》确定政务院实行的是各委员会指导下的部委制，政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会平行设置，“为进行工作，各负指导责任的委员会得对其所属各部、会、院、署、行和下级机关，颁发决议和命令，并审查其执行”；然而在1954年宪法中，废弃了作为“中间层次”的各委员会，监察部成为和其他部委平级的行政部门。1954年11月10日，国务院发出《关于设立、调整中央和地方国家行政机关及其有关事项的通知》，规定国务院设立8个办公室协助总理分别掌管所属各部门的工作，其中包括内务部、公安部、司法部、监察部的工作，由第一办公室负责[30]。与此同时，地方层面的监察制度也进行了重大调整，撤销了县级监察机关。1954年9月，全国人大通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定，地方各级人民委员会(政府)中，省级、直辖市和设区的市才需要设置监察部门，县级不设立监察部门。这也意味着新中国成立以来建立的监察体系，在地位和机构方面均面临着弱化趋势。
为此，1954年12月17日，监察部发出《关于调整地方各级监察机构及其有关事项的指示》。指示肯定了县级监察部门取得的成绩，同时指出县级监察机关力量过于分散，难以适应新形势的要求。“今后应本着力量集中、机构精简的精神，适当地扩大省、直辖市、设区的市和专员公署监察机关的组织，加强这些监察机关的干部队伍；在工作特别需要的县和不设区的市，由专署或者省的监察机关重点派遣监察组(不设专署的，由省派遣)，并且受各监察机关垂直领导。”由此可见，该指示在一定程度上抵消或者稀释了弱化监察制度的趋势，把监察的重心上移，强调不能擅自抽调监察干部去其他部门，防止县级监察机关撤销中可能产生的混乱状况[31]。
事实上，在1954—1959年期间，监察制度一直处于调适之中，核心解决的问题是如何保证监察机关的独立性，如何强化监察制度的实效性。在1955年4月召开的第四次全国监察工作会议上，时任监察部副部长的刘景范指出：“对下级监察机关的工作，检查的少，情况了解不够，工作中的许多问题不能及时得到解决，双重领导的分工不明确，给下级监察机关增加了工作中的困难。对监察干部的政治思想领导不够。对被监督部门的情况很少进行有系统的调查研究，不能及时地发现和帮助他们解决工作中所存在的主要问题。”[32]其中反映的深层问题是，监察制度内部以及监察机关和业务部门之间的关系应该规范化和制度化。对此，第四次全国监察工作会议提出要解决体制性问题：“随着监察工作的发展，必须明确划分国家监察机关和业务部门的内部监察机关的职责，改变领导关系，以便上级国家监察机关统一指挥和集中使用力量。”[33]会议提出，在国务院各部门设置的监察机关，采取两种领导体制：(1)选择一两个机构比较健全、工作比较有基础的监察局(室)试行垂直领导；(2)绝大多数监察局(室)仍保持双重领导。某些部门现有监察机关改为业务部门的内部监察或检查机关，由该部门领导，监察部只与其保持联系或予以监察业务上的指导。上述改革措施意味着监察机关垂直领导只是探索和试验的方向，而双重领导甚或业务指导才是决策者设计的主流方式。
1955年7月25日，中共中央发布《关于加强国家监察机关的工作的指示》，进一步指明监察体制改革的方向和原则。“监察部党组所提调整现有监察机关的组织，以便集中力量加强重点的意见是正确的。中央同意将国家监察机关与各部门的内部监察或检查的组织分开。”具体内容包括：(1)在主要的财经部门设立国家监察机关，其形式是在部设监察局，并对部下属单位设派遣机构。部监察局一般的仍由各该部和监察部共同领导；个别部的监察局经过充分准备之后，可改由监察部试行垂直领导。地方省市所属主要财经部门的监察室，改为省市监察厅局的组成部分。上述部门的国家监察机关，应在原有监察室的基础上建立。这些部门应另建或充实其已有的内部监察或检查组织。(2)不设监察机关的部门，其原有监察室改为内部的或专业的监察或检查组织。监察部和省市监察厅局对不设国家监察机关的部门，必要时应直接进行检查，并应与各种内部的和专业的监察或检查组织密切联系，配合工作。(3)为了便于调整机构，集中使用力量，中央同意将国家监察机关的组织设置、编制方案交由监察部统筹掌握，国家监察机关的经费一律由国家财政预算开支。监察干部仍由各级党委统一管理，但其调动应征求主管监察机关的意见。(4)各级党委和部门党组应该加强对国家监察机关的领导，各级党的监察委员会应有负责同志兼任国家监察机关的工作。只有在党的密切领导下，国家监察机关才能充分发挥它的作用[34]。这个文件直接表明，党中央对于监察体制改革的态度非常明确：一方面是收缩监察体制的直接领导范围，将国家监察机关与各部门内部监察或检查的组织分开；另一方面是赋予监察机关相对独立的人事权和财政权，加强对监察机关的领导。在1955年5月成立中共中央监察委员会时，也以《中共中央监察委员会工作细则》的形式明确了党的监察机关和政府监察机关的关系：“(党的中央监察委员会)特别是与国务院监察部应密切结合进行工作，经常互通情况，交流经验，必要时统一组织力量，联合检查案件，对所检查的案件中应受刑事处分和行政处分者分别由最高人民检察院或监察部处理。”[35]
1955年11月，国务院通过了《监察部组织简则》，规定了监察部的任务、职权和组织。该简则尤为重要的是规定了监察部的“事先审查权”，即监察部对国家资财的使用、支付可以实行事先审查。审查的单位和项目由监察部与有关部门商定。在审查中发现并确认有违反制度或者不合理地使用、支付国家资财时，可以通知被审查的单位停止使用、支付。显而易见的是，“事先审查权”的对象并非一般意义上的公权力行使，而是侧重于对于财政的监管，这与建国后逐步建立起来的计划经济体制相契合。其优势在于“能够有力地监督企业部门贯彻国家政策法令，正确地执行国家计划，合理使用国家资财，防止损失浪费，加强企业计划的准确性，提高工作人员的责任心和纪律观念”[36]。这种监察重心基本上延续了新中国成立以来的一贯思路，把生产和财政部门作为监察的重点。
1956年1月13日，《中共中央、国务院发送国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)的通知》中也对监察体制改革问题进行了规定：(1)在国务院主要财经部门设立国家监察局，受监察部和业务部门的双重领导。在以这些部门领导为主的管理局和企业单位，可以有重点地设立国家监察机构，受上级国家监察机关，所在省、自治区、直辖市监察厅(局)和管理局、企业行政三方面的领导；以省、自治区、直辖市领导为主的企业也可以有重点地设立国家监察机构，受省、自治区、直辖市监察厅(局)和企业行政的双重领导。(2)省、自治区、直辖市和设区的市的财经部门一般不设立国家监察机构。这些部门所属企业国家监察机构的设立和领导关系，由省、自治区、直辖市人民委员会自行决定[37]。因而，该通知所强调的监察重心还是财经部门，特别是对中央财经部门的监督。比如，1955年6月《人民日报》发表评论员文章指出：“据监察部的统计，仅纺织工业部、第二机械工业部和重工业部所属四十四个单位的监察室，由于对这些单位的财务、材料和供应计划作了审查，就建议他们削减了计划中不切合实际的开支达一千零九十八万元。河北、福建和上海等二十七个省、市的监察机关，1954年以来对两万三千多个粮食仓库和许多商业部门的仓储保管工作做了检查，挽救了三十六亿九千多万斤因发热、发潮而有可能霉烂变质或遭受其他损失的粮食。这些事实说明，在保证国家经济建设计划的顺利实施上，国家监察工作占着一个很重要的地位。”[38]由此可见，重点监察财经部门的策略以及采取事先监察的方式，确实在建国初期大规模建设中发挥了重要作用，促使“一五计划”(1953—1957年)顺利落实，克服了计划经济运行中的贪腐和浪费现象。
1956年1月20日—2月3日，监察部召开了第五次全国监察工作会议。会议的主题是总结1955年的监察工作，讨论1956年和1957年的监察工作规划以及1956—1967年国家监察工作的远景规划。彼时虽然“大跃进”尚未正式开始，但是对“右倾保守思想”的批判已经开始。“从1955年夏季开始，毛泽东决定加快社会主义改造的速度，开展了对所谓‘小脚女人’即右倾保守思想的批判，农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造也就迅速进入高潮。”[39]由此，监察部的工作也转移到反对“右倾保守思想”，督促各生产部门投入经济建设方面。第五次全国监察工作会议确定，“1956年和1957年中国家监察机关要集中力量反对各项经济建设工作特别是工业建设中的右倾保守思想，充分挖掘潜在力量，监督和推动各行政机关、企业部门正确地执行国务院的决议、命令，以保证全面地超额地提早完成国家的第一个五年计划”。同时，监察部对监察系统中存在的“右倾保守思想”予以批评，“会议批评了监察工作中原则性、思想性、斗争性不强，工作落后于实际、落后于群众的右倾保守思想，以及缺乏全面规划、工作作风拖沓、形式主义很严重等缺点”[40]。值得注意的是，在1956年9月召开的中共八大上，把七大党章中关于党的中央委员会认为必要时设立党的监察机关的规定修改为“党的中央委员会，省、自治区、直辖市、自治州委员会和县、自治县、市委员会，都设立监察委员会”，从而把党的监察委员会作为必须设立的机构用党章的形式固定下来，推动了党内监督的制度化。由此，党政监察部门并行的模式得以成型，并且由于1954年以后陆续撤销县级政府监察部门，党的监察机构覆盖范围相对更广一些。
1956年12月21—31日，监察部举行第六次全国监察工作会议，延续了历次监察会议的重要议题，即讨论监察机关的主要任务、上下级监察机关的关系以及事先监察的必要性问题。质言之，这些问题是新中国成立七年以来一直萦绕在监察体制上的核心问题，虽然经过反复的调适和强化，但是仍未达到思想和组织的统一。“会议中，许多监察干部对监察机关的性质、基本任务、职权、做法和体制问题，发生了争论：有的认为监察机关不应该检查国家行政机关及其人员执行国务院决议命令和国家计划中发生的重大问题，而应该只是检查违法乱纪的案件和管理所有的惩戒工作以维护国家纪律；有的认为国家监察机关就是应该检查国务院决议命令和国家计划的执行情况，不应该受理公民控告申诉和审理案件。在指导思想和教育配备干部方面，有的只是强调加强政治思想领导，有的只是强调要学习业务部门的专门业务和技术。在做法上，有的认为国家监察机关把事先稽核工作作为监察工作的制度推行是不恰当的；有的则认为当时推行中长经验的事先稽核是必要的而且成绩是主要的。在体制问题上，有的认为监察机关实行垂直领导所带来的困难和问题很多；有的则认为垂直领导优点很多，双重领导困难很多。所有这些都说明监察干部对国家监察机关性质、任务等问题思想认识还不一致。”[43]这些问题归结起来就是监察制度的宪法定位问题，即监察机关是法律监督机关还是业务监督机关，是应事先监督还是事后监督，是应垂直领导还是对其所属业务部门负责。在1956年末的第六次全国监察工作会议上，这些问题再次被集中公开讨论，并且形成了一定的共识，即要缩减监察机关的监督范围，尊重业务部门的自我监督，集中力量监督重要财经部门。“国家监察机关和内部监察机关，在组织上应逐渐明确分开。内部监察机关根据各部门的需要自行设立。国家监察机关的组织设置，必须坚持精干集中、重点设置的原则，不宜分散庞大。对中央国营企业，只是在大型的以及联合的企业中重点设立；其他中、小型企业已设立监察机构的，可交给企业作为内部监察或撤销后将干部集中使用。地方财经部门和企业中，一般可以不设立，有些厅、局如需要，原设立的监察机构仍可保留。”[42]
1957年11月15日，国务院第六十二次全体会议批准了《监察部关于监察机关体制改进方案》，进一步限制了监察机关的监察范围，改变了上下级监察机关的领导关系。该方案系统回顾了新中国成立八年以来监察体制改革的趋势和特点，指出“监察机关的组织设置和领导关系也相应地曾经几度变化”。由于这些改革对于认识和总结新中国成立以后监察体制改革的经验和教训有直接镜鉴，摘录如下：“1952年以前，监察机关只在县以上各级人民政府设置，受各该县人民政府领导，上级监察机关指导。1952年三反运动以后，前政务院又发布命令，在省、自治区、直辖市以上财经部门和国营企业、事业单位普遍建立监察机关，受各该部门、企业、事业单位和上级监察机关的双重领导。1954年第三次全国监察工作会议决定在若干财经部门所属企业重点试行中长铁路监察工作的经验，同时决定这些企业的监察机关受所属部门的监察机关垂直领导。1954年底，监察部根据地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法，县和不设区的市人民委员会没有监察机关，因此，请示国务院批准将原有的县和不设区的市的监察机关撤销，并由省监察厅或专署监察处有重点地派驻县监察机关。1955年第四次全国监察工作会议以后，为了改变企业、事业监察机关的分散状况，经中共中央和国务院批准，将各企业、事业的监察机关加以调整和收缩：撤销了中、小型企业及某些事业单位的监察机关，加强了中央各部门和大型企业的监察机关，多数企业的监察机关由所属部门监察局垂直领导；同时，将中国人民银行、商业部、对外贸易部、邮电部，地质部和卫生部的监察机关改为各该部门的内部监察机关，财政部的监察机关改为专业监察机关，由各该部门自行领导。各部门国家监察局仍由监察部和各该主管部门双重领导。全国国家监察机关的编制由监察部统一掌握。1956年第六次全国监察工作会议根据中央指示的精神，将各企业、事业的监察机关改由所在单位和所属上级部门的监察机关双重领导。编制方面，属国家监察局系统的，仍由监察部统一掌握，属地方的交由各省、自治区、直辖市人民委员会掌握。将派驻的县监察机关改为县的组成部分，受县人民委员会和上级监察机关的双重领导。”
以上历史经验的梳理，展现了监察体制的频繁变革，核心在于监察层级(监察机关的设置层级)、监察深度(是否介入业务部门的具体工作)以及监察机关和业务机关监察部门之间的关系问题。对此，《监察部关于监察机关体制改进方案》提出改革方案：(1)原设置在中央和地方各财经部门及其所属企业、事业单位的国家监察机关，改为各该部门和单位的监察机关，至于如何设置和调整，概由各该部门和单位自行决定。监察部和地方各级国家监察机关今后仍应与各部门和企业、事业单位的监察机关在工作上保持密切联系。(2)监察部，各省、自治区、直辖市的监察厅、局，以及专署、自治州的监察处的组织设置仍旧不变。县、不设区的市和市辖区人民委员会如果需要设立监察机关，应该根据地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法第三十六条规定，由县、市、市辖区人民委员会报请上一级人民委员会批准。(3)地方各级国家监察机关受各该级人民委员会的领导。上级国家监察机关在监察工作的方针、政策、基本任务等方面予以指导；巡视、检查下级监察机关的工作；定期召开会议，总结与交流监察工作经验；训练监察干部。(4)中央和地方管理的厂矿企业所发生的违法失职的案件和事故，除由各该部门和单位的监察机关进行检查以外，地方各级国家监察机关亦应进行检查，监察部只对其中一些重大的案件和事故进行检查。(5)为了使监察机关精干，提高工作效率，今后各级监察机关必须加强骨干，提高干部质量，调出不适宜做监察工作的人员。监察部现有编制311人，准备精简和下放一部分人员，另从原各国家监察局选调一部分骨干充实监察部。
在监察体制调整的过程中，监察部保持了对于重要案件的监察力度。在此阶段，典型的案件就是1956年广西省灾荒饿死人事件。在事件发生后，1956年12月中共中央监察委员会、监察部共同派出人员，会同中共广西省委监察委员会和广西省人民委员会监察厅进行检查。1957年4月，上述各单位又会同内务部组织检查组，并且吸收中共广西省委员和广西省人民委员会有关部门工作人员参加，又进行了全面检查。根据检查得出的结论，监察部钱瑛部长向国务院提交关于广西省1956年因灾荒饿死人事件的检查报告。中共中央监察委员会和监察部检查后认为：这个事件，在广西省级领导干部中，中共广西省委员会第一书记陈漫远，中共广西省委员会书记、广西省代理省长郝中士，广西省委员会书记、广西省副省长萧一舟应当负主要责任。此外，广西省某些中共地委、县委和专署、县人民委员会负责人忽视灾情，漠视民命，甚至玩忽职守，不按照省的指示办事的恶劣作风，对于灾情恶化也负有严重的责任。1957年6月14日国务院第五十二次全体会议上讨论了监察部的报告，并通过了处分有关失职人员的决定。6月15日，全国人大常委会第七十三次会议讨论了周恩来总理关于该事件的报告，给予相关责任人员严厉处分[44]。
1958年2月27日—3月20日，第七次全国监察工作会议在北京举行。会议交流了监察工作经验，由中共中央监察委员会副书记王从吾作了报告，监察部部长钱瑛作了总结。朱德、彭真到会讲话，肯定了监察工作的成绩，指出了监察工作中的主要缺点和错误。会议的内容是：初步检查了八年来的监察工作，认为监察工作成绩巨大，对维护国家纪律、贯彻政策法令、保护国家财产、促进工农业生产发展等起了一定的作用。会议批判了监察工作中的错误，对于在少数企业中一度试行的事先稽核和垂直领导的经验作了总结，批评了某些监察机关和工作人员脱离党的领导和监督、脱离群众和特权思想，指出了监察部门领导机关在这方面的责任和右派分子利用这种空隙进行反党活动所造成的损失，以及应该从此获得的教训[43]。
在新中国成立初期监察部的运作过程中，一直注意贯彻群众路线，主要体现为强化人民监察通讯员通知、注重调动人民群众检举揭发的力量，形成监察制度和群众路线的良性互动。正如学者所指出的：“与目前流行的各种公共参与模式相比，群众路线可以说是一种逆向参与模式，它所强调的是，决策者必须主动深入到人民大众中去，而不是坐等群众前来参与。”[44]在建国初期的监察制度中，群众路线的意义在于人民群众不是监察制度的附属，而是监察制度的组成部分；不仅是监察线索的来源，也是监察运作的政治基础和参与主体。(1)充分发动群众提供监察线索，促使公职人员接受人民群众的全方位监督。1957年8月30日，监察部颁布《关于国家监察机关处理公民控诉工作的暂行办法》。1957年举行的全国监察机关处理公民控诉工作会议上，决定把处理公民的控诉作为各级监察机关的基本任务之一，是监察机关依靠群众进行监察工作的一个重要方面。根据该会议披露的数据，全国监察机关1955年和1956年共收到来信32万多件，接见来访群众87 000多人次，其中属于监察机关职权范围内的公民控诉案件共19万多件。各级监察机关对这些案件一般都作了交代或处理，据1956年的不完全统计，各级国家监察机关直接检查处理的公民控诉案件就有3万多件，占1956年受理案件总数的34%[45]。由此可见，彼时公民控诉和举报案件占监察部门案件来源的很大比例，形成了监察部门和群众监督之间的有效互动。(2)进一步完善了人民监察通讯员制度，充分发挥来自于群众的监督力量，吸纳群众力量参与到监察体制运作过程中。1956年8月，国务院批准了监察部《关于对人民监察通讯员调整设置和加强领导的报告》。报告中说：“现在我国正处在伟大的社会主义革命的高潮中，社会主义建设和社会主义改造正在加速进行，这就需要更加有效地发挥人民监察通讯员自下而上的监督作用。某些监察机关对人民监察通讯员领导薄弱和支持不力的现象，需要迅速加以纠正。”报告中又说：“为了充分发挥人民监察通讯员的作用，各级监察机关对于人民监察通讯员工作必须予以重视，加强领导。做好这一工作的关键问题在于及时指导人民监察通讯员有中心、有系统地反映问题，同时对于他们反映的问题认真地予以处理。”“对于有优良成绩的人民监察通讯员或通讯小组，应该注意予以表扬和奖励。”报告说：“目前，国家监察机关的组织形式已有改变，人民监察通讯员的设置应该作相应的调整。”报告接着说：“对于人民监察通讯员组织的调整，应该根据‘注意质量，重点设置’的原则，在重点地区、重点企业中酌量设置人民监察通讯员。”[46]由于1955年第四次全国监察工作会议以后撤销了一些中小企业的监察机关，收缩了监察机关的规模，此时强调在这些撤销监察机关的部门中增加人民监察通讯员的力量，弥补了机构撤销可能带来的监察真空，保证了机构调整不至于影响监察效果。
尽管从1949年正式设立国家监察机关，中间经过1954年更名为监察部，特别是对监察体制进行了深入的改革和调适，但是到1957年整风运动和“反右派斗争”开始后，监察部开始遭受冲击。1957年时任监察部二司副司长的彭达被指为“企图篡夺监察工作的领导权，以监察工作做武器，来反对共产党，反对无产阶级专政，反对社会主义制度”，被打成右派分子，开始遭受批判。《人民日报》发表文章指出：“彭达还十分厌恶和反对党的群众路线。他不但不提倡、不宣传党的群众路线；反而经常对它加以讽刺和诬蔑，说什么‘走群众路线不能解决问题’等。他在监察工作中，从不依靠群众来进行工作，而是一味强调依靠个人的业务技术能力来解决问题。他不相信群众的智慧，认为监察通讯员反映的情况零零碎碎，不起作用，主张取消。”[47]事实上，彭达的言论反映出彼时关于专业路线和群众路线的争论，属于监察工作发展的业务讨论，但在彼时不正常的政治氛围下被认为是反党的极右言论。
随后，监察部副部长、党组副书记王翰被打成右派，被定义为监察部反党集团的头目。王翰的主要“罪行”是“主张监察工作要‘事先监督’；在体制上要实行垂直领导，反对双重领导等”[48]。《人民日报》更加系统整理了王翰的“反党言论”。“几年来，王翰一贯反对中共中央和监察部党组关于监察工作一些根本性问题的指示和决议，企图贯彻他的与党对立的一套监察工作主张，想把监察机关置于党和政府之上。他硬说监察机关与被监督部门的矛盾是不可调和的，监察机关从属于谁，就不能监督谁。他认为监察机关不仅要经常地全面地检查国家计划和决议、命令的执行情况，而且要检查国家计划和决议的制定，认为只有这样做，才能抓住‘有头等意义的大问题，打中要害’；他反对监察机关检查事故和违法失职的案件以及处理公民控诉工作，认为这些工作是‘鸡毛蒜皮，意义不大’。他甚至对严重违法乱纪分子，主张‘爱人以德’。他坚决主张搞“事先监督”，要有‘尚方宝剑’，这也就是说要有对财经部门行使停止支付、罚款等权力；反对监察机关依靠各级党政领导和广大群众进行工作，诬蔑群众路线是‘抽象’的，认为监察工作走群众路线不解决问题。在体制问题上，他坚持要搞垂直领导，坚持要有管理各级监察干部的权限；反对中央关于监察部门体制改为双重领导的决定。他还一贯反对加强监察机关的政治思想领导，反对监察干部学习马列主义，说什么‘没有业务哪有政治，业务就是政治’，他还费尽心机地企图以调整机构和领导分工来达到控制监察部的全盘工作的目的。”[49]由上述言论可以看到，王翰的核心主张是强化监察权的专业性和独立性，建议通过对国家计划的专项监督和事前监督提高监察的实效性。这些言论仍属于对监察工作的业务讨论，也是对建国以来监察制度频繁变革的反思性话语，并不是反对党对监察工作的领导。然而彼时《人民日报》却指出“在监察部、最高人民法院、最高人民检察院窃据重要职位的六个党内右派分子”，“这些右派分子的共同特点，就是企图把国家的监察机关、司法机关、检察机关这样重要的人民民主专政的武器变成资产阶级右派反党反社会主义的工具”，并由此主张“政法部门中虽然已经进行了反右派的斗争，并且取得了重大的胜利，但是要使政法部门在思想上、政治上、组织上纯洁起来，就必须在一些根本问题上展开大辩论，彻底地克服资产阶级的右倾思想，彻底地整顿政法工作人员的队伍”[50]。
在这种形势下，政法系统遭到全面整肃，并直接导致监察部和司法部被一并撤销。1959年第二届全国人大一次会议上，周恩来总理向大会提交了《关于撤销司法部监察部的议案》，提出：“监察部自设立以来，在维护国家纪律、监督国家行政机关工作人员方面做了许多工作。根据几年来的经验，这项工作必须在各级党委领导下，由国家机关负责，并且依靠人民群众，才能做好。因此，监察部亦无单独设置之必要。建议撤销监察部，今后对于国家行政机关工作人员的监督工作，一律由各有关国家机关负责进行。”由此，全国人大通过了撤销监察部的决议。在监察部被撤销后，监察职能仍然存在，“行政监督体制融合于党的监督体制，其业务归属党中央监委，地方各级监察机关和上级监察机关派出的监察组也随之撤销，并入各级党的监察机关”[51]。
改革开放之后，中央领导人就开始慎重考虑恢复和重建监察部的问题。事实上，改革开放意味着更加复杂的行政管理和国家建设任务，亟需专门的监察机构负责监督政府权力的运作。从目前公开的史料来看，彭真是最早明确提出恢复监察部的中央领导人。“早在1981年彭真就提出国务院应该恢复监察机构，以监察委员会形式为好的具体建议，当时未被采纳。以后年年建议督促，直到那届政府任期将近结束，终于设立了监察部。”[52]不仅如此，彭真对监察职能有着系统思考和明确结论。就检察院的监督权而言，我国1954年的《人民检察院组织法》规定检察院行使“一般监督权”，即不仅监督法律的实施，也监督国家机关、公职人员和公民是否遵守法律。但是彭真指出：“检察机关实际上没有力量完成这项复杂艰巨的任务”，由此建议“检察机关监督的范围应限于(国家机关工作人员的)犯罪问题”，而政纪监督则应该由监察部门负责。相对于党的纪律机关而言，二者的边界一直也不甚清晰，并且在1959年撤销监察部之后，监察职能事实上由政党纪律机关代行。彭真对此认为“党的纪律检查部门和行政监察部门监督的应分别是违反党纪、政纪问题，或者说是违法但没有达到犯罪程度的问题”[53]。1986年6月，时任中央政法委书记、国务院副总理乔石就筹建监察部问题的谈话中，也提出了监察部的职能和分工问题，指出：“今后监察部主要抓国务院系统的大案，实行分级监察的原则，属于省市的案子由省市各级去办。行政监察机关主要管政纪，有的案件既违反政纪，又违反法律，就需要协同司法部门共同查处。”[54]经过上述讨论和思考，中央决策层统一了恢复监察部的想法，并且就重建的监察部的职能和分工有了初步界定。
1986年11月，国务院正式向全国人大常委会提交了关于提请设立中华人民共和国监察部以恢复并确立国家行政监察体制的议案。议案指出：“为了监察国家行政机关及其工作人员、国家行政机关任命的国营企事业单位的领导干部，严格履行职责，以保证国家政策和法律法规的贯彻实施，保障全面改革和四化建设的顺利进行，现提请批准设立中华人民共和国监察部，以恢复并确立国家行政监察体制，使社会主义法制建设进一步健全、完善。”受国务院委托，乔石在第六届全国人大常委会第十八次会议全体会议上就这个议案作了说明。乔石指出：“目前，违反党纪者有党的纪律检查委员会管，违反国法者有公安、检察、法院等政法部门管，违反政纪者却没有一个机关专司监察职能。这在依据宪法健全国家行政体制，充分发挥国家效能方面，是一个缺陷，迫切需要设立监察机关。”乔石重点向常委会报告指出，新组建的监察部和五十年代的监察部并不完全相同，主要有三点新发展：(1)根据形势发展，国家行政监察机关的监察对象减少了公私合营、合作社及其工作人员。对国营企业及其工作人员的监察，仅限于国家行政机关任命的领导干部。同时，监察对象中新增加了国家行政机关任命的国营事业单位的领导干部。(2)国家行政监察机关实行双重领导体制，地方各级监察机关既受所在地人民政府领导，又受上级国家行政监察机关领导。(3)国家行政监察机关除保留了前监察机关的检查权、调查权和建议权外，还根据实际工作需要，规定国家行政监察机关具有一定的行政处分权，可以对国家行政机关工作人员和国家行政机关任命的国营企事业单位的领导干部处以记大过以下的行政处分。同时，还规定国家行政监察机关在其依据建议权提出的建议不被采纳时，可以向上级监察机关或者国务院申告[55]。
在此次全国人大常委会的分组会上，委员们对国务院关于设立监察部的议案进行了热烈讨论，许多委员表示赞成国务院提出的这一议案，也有委员提出了疑惑和建议。王甫委员说，现在一些国家工作人员失职渎职现象不同程度地存在，设立监察部对加强政纪十分必要。何英委员说，恢复设立监察部是适应改革和建设的需要，我们有些干部违反国家政策、法令、纪律，以权谋私，脱离群众，设立监察部就可以对人民揭发出来的违纪行为进行调查、处理，尽管我们正在强调精简机构，但对属于改革和建设必需的机构还是要设立。杨克冰委员说，设立监察部是政治体制改革的一个步骤，可以解决党政不分的问题，也是广大群众的愿望。胡绩伟委员希望，国家监察部要用改革的精神建立起一个最少官僚主义、相当模范的部门。张承先、王永幸、雷洁琼、刘瑞龙等委员认为，为了使国家监察机构更有效力地行使职权，应将监察部改为监察委员会。张承先委员说，监察部监察的对象包括部长、省长，一个部级单位怎么能够实施监督?建议提高监察部的地位，设国家监察委员会，使他们行使职权有切实保障[56]。由此可见，在2016年监察体制改革中所提出的问题和三十年前(1986年)具有高度相似性，均集中关注监察制度的独立性和实效性；而三十年前提出的提高监察委员会的层级、设置国家监察委员会的构想，直到2018年才最终实现。此次常委会上(1986年12月2日)通过了《关于设立中华人民共和国监察部的决定》，规定“为了恢复并确立国家行政监察体制，加强国家监察工作，设立中华人民共和国监察部”。在1987年全国人大会议上，全国人大常委会副委员长陈丕显在大会报告中也对此强调：“恢复并确立行政监察制度，这是按照宪法规定完善国家体制、健全社会主义法制的一项重要措施。多年来，我们国家对违反政纪的行为没有专门机构管，几次人大会议上都有代表对此提出意见。现在决定各级人民政府设立监察机关，对国家机关工作人员执行法律法规、国家政策的情况和违反政纪的行为进行监察，这对于保证法律、法规和政策的贯彻实施，保障改革、开放和社会主义现代化建设的顺利进行，将发挥重要的作用。”[57]
1987年7月，监察部正式挂牌办公，中央组织部部长尉健行转任监察部部长。他要求尽快恢复和建立起国家行政监察体制。质言之，在监察体制恢复设立之处，最迫切的任务就是建立起自上而下的完备组织体系，并明确接下来的工作重点。尉健行提出：“省、自治区、直辖市要在近期内设立监察厅或局，各地区行政公署的监察处、各县的监察局要在今年年底前基本建立。沿海开放城市以及涉外活动较多部门的监察机构也要在短期内建立起来。”对于恢复重建初期的监察工作重点，尉健行提出要把“检查对外经济合同签定和执行中的问题，尤其是要查处国家机关工作人员在对外经济关系中的索贿受贿、贪污和渎职等行为，包括出卖经济情报”作为该阶段和长时期的监察重点。这意味着，监察部把工作重点和对外开放进程结合在一起，旨在保障对外开放不影响政府的廉洁性。尉健行对此指出：“严格查处对外经济活动中的违纪违法行为，是保证对外开放政策健康执行的很重要的条件。”[58]1987年8月15日，国务院发布《关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》，要求县以上地方各级人民政府亦应立即着手设立相应的监察部门，并明确规定：“国家行政监察机关具有检查权、调查权、建议权和一定的行政处分权。县以上地方各级行政监察机关在所在人民政府和上级行政监察机关的领导下独立行使职权，服从于国家政策和法律、法规、政纪。”
在上述原则的指导下，新设立的监察部迅速开始搭建组织体系。(1)在地方层面上，到1988年底各级监察部门基本上组建完成。“全国30个省、市、自治区，374个地(市、州、盟)、2 666个县(市、旗、区)的行政监察机构均已建立。”[59]虽然仅要求县级以上设立监察部门，但是在乡级层面上也有的设立了监察机构或配备了监察人员。(2)在中央国家机关层面上，迅速在国务院各部门设立监察局和监察专员办公室。1988年5月，国务院批复同意监察部在中央国家机关中设立派出机构。具体而言，监察部在国务院组成部门(各部委)设立监察局，在少数部委(国家民委、民政部、审计署、人事部、劳动部)、国务院直属机构、办事机构和国务院部委管理的国家局中设立监察专员办公室。国务院在批复中强调：“监察局和监察专员办公室受监察部和驻在部门双重领导。监察业务工作，以监察部领导为主；局级干部的任免、调动、奖惩，由监察部经与驻在部门协商后负责办理。国务院的其他部门，由该部门主管干部人事工作的机构负责履行行政监察职能。监察部对他们进行监察业务指导。”[60]
与此同时，监察部门开始重点对涉外经贸中的贪腐行为进行查处。1987年国务院发布的《关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》中就明确提出：“当前工作的重点是严格查处在签订和执行对外经济合同中的贪污、索贿受贿、出卖经济情报和渎职行为及其他问题，以保证对外开放政策的顺利执行，这也是各级行政监察机关的一项长期任务。”到1988年1月，监察部已清查对外经济贸易合同24万多份，受理揭发控告涉及行政纪律案件370多起。其中，较重大的近10起，有的已有结果。1987年监察部是以审理对外经济贸易案件为重点的。在1983年以来签订的对外经济合同中，已发现有违纪、违法问题或疑点的合同420多份，占合同总数的2‰。调查情况表明，在签订、执行对外合同中，制度不健全、手续不完备、管理不严格的问题相当严重，有的领导失职、渎职，还有少数人利用对外经济交往的机会贪污索贿，甚至泄露或出卖经济情报，给国家造成了重大损失[61]。此外，在整顿政纪政风方面，监察部也发挥了重要作用。“据不完全统计，(截止到1988年12月)在监察部门已经作出政纪处理的4 900余案件中，属于贪污、索贿受贿的1 609件，属于官僚主义、失职渎职的494件，属于违反财经和外事纪律的389件，属于严重以权谋私的292件，属于打击报复或其他方面的2 112件。各级监察部门紧紧围绕党和国家的中心工作，突出重点查处违纪案件。”[61]
1988年9月十三届三中全会确定把1989年和1990年改革和建设的重点突出地放到治理经济环境和整顿经济秩序上，为此监察部也把注意力集中在保障经济环境和经济秩序的平稳运行上。“集中力量查处了一批在流通领域中违反规定，利用权力倒卖紧俏物资、牟取暴利的案件。监察部近期还会同有关部门和地方的监察机构组成了16个调查组，分赴一些地区和企业，对铝锭、钢材、煤炭等重要生产资料进行了产销情况追踪调查，对发现的问题作了及时处理。”1990年11月10日，国务院发布《关于打破地区间市场封锁，进一步搞活商品流通的通知》，也明确规定“本通知自下发之日起实行，由监察部和各省、自治区、直辖市人民政府监察部门监督执行”。由此可见，此阶段监察部门被赋予经济领域的监督职责。比如，在决定恢复监察部门之初(1986年12月)，全国人大常委会通过的《企业破产法(试行)》中就规定：“企业被宣告破产后，由政府监察部门和审计部门负责查明企业破产的责任。”随后在1988年通过的《全民所有制工业企业法》中也规定：“政府和政府有关部门的决定违反本法第五十八条规定的，企业有权向作出决定的机关申请撤销；不予撤销的，企业有权向作出决定的机关的上一级机关或者政府监察部门申诉。接受申诉的机关应于接到申诉之日起三十日内作出裁决并通知企业。”
1988年12月20日，第一次全国监察工作会议在北京举行，这也是我国行政监察体制恢复建立后的第一次全国监察工作会议。时任监察部部长尉健行在该次会议上提出了监察工作的三个重要方面：(1)加强执法监察，保证政令畅通。要着重监督检查国家行政机关及其工作人员、国家行政机关任命的企业事业单位的领导人贯彻落实三中全会的方针、任务和国务院各项决定、措施的情况。要从查处有令不行、有禁不止、只顾局部利益、损害整体利益的行为入手，严肃政纪。(2)开展以反贪污受贿为重点的反腐败行为的斗争。要通过举报中心、信访和新闻单位等渠道，扩大发现案件的线索；对行政机关工作人员中收支明显不符，本人又不能说明合法来源的，要严格进行核查。(3)促进和加强廉政建设。各级监察机关要继续协助各级政府和所在部门抓好廉政法规、制度、措施的制订和完善的工作；对已经制订的廉政法规和措施，要加强对执行情况、特别是对领导班子成员执行情况的监督检查，并把检查结果通过适当的方式在一定的范围公开[62]。第一次全国监察工作会议后，时任国家总理李鹏接见参会代表时提出了改进行政监察工作的三点要求：“一是要依靠法制，要以事实为依据，以法律为准绳，办案要经得起历史的检验；二是要依靠群众，群众举报是一个很好的制度，可以提供许多办案线索，群众对各种腐败现象是非常愤恨的，他们有这个积极性，要完善这一制度，特别要使检举者受到保护，要提高举报在群众中的声望，使他们感到举报有用；三是加强同纪检机关、司法机关和经济监督部门的协作配合。”[63]李鹏的三点要求廓清了新政监察的法律界限、群众基础和职能分工，而这些表述也承继和延续了建国以后关于监察制度的一贯思路，并将监察法治提到了优先位置。
在监察法治方面，1988年9月13日国务院颁布《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》，规定：“国家行政机关对有贪污、挪用公款、贿赂行为的工作人员给予行政处分，必须重证据，重调查研究，严格按照国家行政机关工作人员行政处分程序的规定办理。行政监察机关认为必要时，可以直接对案件进行调查并作出处理。”1989年《行政诉讼法》的颁布，更加迫切要求提高监察法治的水平和层次。正如学者指出的：“《行政诉讼法》实施后，一方面增加了监察工作的内容，对监察机关提出了更高的要求；另一方面迫切要求加强行政监察，促进政府法制建设，提高行政执法水平。”[64]1990年6月召开的全国监察厅局长座谈会明确提出，为了更好地贯彻执行诉讼法，各级监察机关要从四个方面做好实施行政诉讼法的准备工作：一要组织全体监察干部尤其是领导干部掀起学习法律法规的高潮，认真学习行政诉讼法，掌握行政诉讼法的基本知识，了解行政诉讼法涉及监察机关的有关规定，增强法制观念，更好地依法履行职责。二要加快监察法规、规章的制定工作。三要进行一次监察机关自身执法情况的检查。要逐条对照行政诉讼法的有关条款，对监察机关的前一段工作认真进行清查和总结，不断提高监察机关的执法水平和工作质量。四是要求各级监察机关确定机构或人员专司承办应诉、接受和处理司法建议、办理法院移送的违反政纪的案件等相关的行政诉讼事务[65]。
1990年12月国务院颁行《中华人民共和国行政监察条例》。虽然这只是一部行政法规，而并非由全国人大及其常委会通过的法律，但是这部行政法规开启了监察法治的时代。该条例对监察机关的职能、领导体制、活动原则、组织体系、管辖分工、职权程序作出了全面界定，明确了监察机关的“双重领导制”(监察机关对本级人民政府和上级监督机关负责并报告工作，监察业务受上级监察机关领导)，确立了监察独立的原则(监察机关依照国家法律、法规和政策独立行使职权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉)，规范了监察建议和监察决定使用的范围。1992年1月，监察部部长尉健行签署第1、第2、第3号监察部令，发布施行《监察机关调查处理政纪案件办法》《监察机关处理不服行政处分申诉的办法》和《监察机关举报工作办法》。这是监察机关为配合行政监察条例的实施而制定的一系列配套性规章中的三个。监察部有关负责人指出，这些规章的施行将进一步推动我国行政监察工作的正规化、法制化建设[66]。
在监察制度的群众参与方面，重新设立的监察部也注重调动各界群众参与监察制度的热情和动力。早在1988年8月，监察部就设立举报中心，开始受理群众的检举、揭发和控告，并公布举报电话，受理的范围主要是中央国家机关及其工作人员以权谋私、弄权渎职、贪污受贿以及其他违法违纪行为。监察部要求全国县以上各级监察机关在1989年6月以前设立举报中心，省会城市、经济特区、沿海开放城市、计划单列城市和其他有条件的中心城市要在1988年9月底前设立举报中心，此外国务院有关部门的监察局和监察专员办公室也可设立举报中心。举报中心在鼓励群众提供和揭发监察线索方面发挥了显著作用。在举报电话公布的13天以内，“这个专线电话共收到群众来电573件，其中外地电话占了将近1/3。这就意味着平均每天要接电话44次。电话中涉及的干部以县处级居多，也有一部分反映了司局级以上干部的问题。监察部对群众举报电话十分重视，除一般的咨询由工作人员当场回答外，所有反映问题的电话都记录在案，认真核实。据悉，目前已有130多个举报线索由监察部门立案处理，30多件转有关部门处理，两件由最高人民检察院立案。”[67]在一年之后(1989年9月)，“各级监察机关共得到各类举报线索22万多件，监察部和有关部门将对以上线索认真调查处理。到1989年6月，监察机关举报信访机构已直接查办时间性强的案件13 159件，其中8 600件已经查处结束，挽回或避免直接经济损失2 974万元，1 866名干部受到各种政纪处分。”[68]上述数据显示，监察部通过设立举报中心的方式拓展了案件线索来源，增强了监察制度的群众基础。
与此同时，监察部继承了原有的“人民监察通讯员”制度，并将其更名和调整为“特邀监察员”制度。1989年1月中央组织部和中央统战部联合发出的《关于选配党外人士担任政府领导职务的通知》提出：“聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等。”1989年12月，中共中央出台的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》也再次强调了上述意见。为此，1989年12月监察部会同中共中央统战部从八个民主党派和全国工商联推荐的人士中，聘请21名专家学者作为第一批特邀监察员，参与监察部惩治腐败、推进廉政建设的工作。时任监察部部长尉健行对此表示：“根据工作需要，监察部还将陆续从社会各界人士中聘请特邀监察员，以便充分发挥社会各界人士在惩治腐败、加强廉政建设中的作用，逐步建立健全行政监察与群众监督相结合的监察机制，推进国家行政机关廉洁高效地工作。”[69]特邀监察员的主要任务是随时向监察部反映有关监察事项的情况、意见和建议，转递人民群众对监察对象的检举、控告材料，参加监察部组织的专项检查或重要案件的调查，对监察工作中的重要决策提供咨询等。1993年监察部又聘任了第二批特邀监察员，并在第一批监察员中续聘了13名。尉健行在第二批特邀监察员聘任仪式上进一步阐述了特邀监察员的功能和意义：“在当前加快改革开放和现代化建设的新形势下，我们扩大聘请特邀监察员，是坚持行政监察与群众监督相结合的好形式，是拓宽民主监督领域、强化行政监察职能的重要途径，对于推动中国共产党同各民主党派加强合作，具有积极的意义。”“特邀监察员继续发挥双重监督作用，既代表监察机关对国家行政机关及其工作人员实施监督，同时又承担对监察机关的监督。”[70]显而易见的是，特邀监察员具有明显的精英化趋势，其既是为解决民主党派的政治吸纳问题而设立，也在一定程度上发挥了监督公权力的作用。“特邀监察员们有的参加了国务院组织的减轻农民负担执法检查组；有的同志参加了中央组织的对二十个中央和国家机关以及二十个省区市贯彻落实反腐败三项任务的调查组；有的协助监察部处理了不少群众来信来访；有的则积极提建议。监察部在深入开展反腐败斗争、加强廉政建设和执法监察、保证政令畅通等方面做了不少工作，取得了一定成绩，这与特邀监察员们的支持和帮助是分不开的。”[71]然而不可否认的是，由于特邀监察员具有明显的精英化特征，且通过民主党派推荐的形式产生，与普通群众的联系不够，这妨碍了其联系群众的功能发挥。
在职权分工方面，恢复设立的监察部与国家司法机关、党的纪律检查机关密切配合，形成了反腐的合力。比如1989年出台的最高人民法院、最高人民检察院《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》和国家监察部《关于有贪污贿赂行为的国家行政机关工作人员必须在限期内主动交代问题的通告》，产生了强大的威慑力，体现了监察部门和司法机关之间的分工合作。其中，监察部在通告中言明：“国家行政机关工作人员、国家行政机关任命的企业事业单位的领导人员凡有贪污、受贿行贿行为的，国家行政机关受贿行贿的负有直接责任的主管人员和其他人员，自本通告发布之日起，至1989年10月31日，必须向监察机关、本单位或其他有关部门主动交代贪污、受贿行贿事实，争取从宽处理。”根据媒体报告，在这两个通告的感召和威慑下，一大批违法犯罪分子走上坦白自首的道路。“到两个通告规定的期限1989年10月31日为止，全国共有36 171名犯罪分子到检察机关投案自首，直接涉及犯罪数额3.5亿元；17 600多人到各级行政监察机关主动交代贪污受贿问题，涉及金额1.16亿多元和一些外币。”[72]
1993年中央纪律检查委员会与监察部合署办公，对监察职权分工产生重要影响。1993年1月11日(在监察制度恢复设立七年后)，在全国省市区纪委书记、监察厅(局)长会议上，中央公开宣布中央纪委、监察部从1993年开始合署办公，实行以一套工作机构履行党的纪律检查和行政监督两项职能的体制。中央纪委书记兼监察部部长尉健行就合署办公问题指出：“中央决定中央纪委与监察部合署办公，是我国党政监督体制的一项重大改革，是适应加快现代化建设新形势，进一步加强党的纪律检查工作和强化行政监督机关职能，并使之形成合力的重大措施，以便能够更加集中力量加强党风廉政建设，反对腐败，保证经济建设的顺利进行。合署办公的指导原则是：要有利于在党中央和各级党委的统一领导下，进一步加强党的纪律检查和行政监察两项职能；要有利于国务院和各级政府继续加强对行政监察工作的领导，使各级监察机关领导班子便于继续向政府负责；要有利于避免纪检、监察工作的重复交叉以及精简机构和人员。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和行政监察两项职能，对党中央全面负责。合署后的监察部，依照宪法规定仍然属于国务院序列，接受国务院领导。监察部部长、副部长的任免，仍按有关规定程序办理。地方各级监察机关在合署后，继续实行由所在地政府和上级纪检监察机关领导的双重领导体制，按照《中华人民共和国行政监察条例》规定的职责、权力和工作程序开展工作。民主党派和无党派人士担任监察部和各级监察机关领导职务的制度继续坚持执行。省、地、县和中央国家机关的纪检、监察机关的合署工作将按照上述精神自上而下地逐步进行。”[72]
合署办公旨在保障力量的统一和强化，减少工作上的重复和交叉，兼容两种制度的优势。在中央纪律检查委员会与监察部合署办公后，地方的各级纪委和监察部门也陆续完成合署工作。以江苏省为例，1993年2月，江苏省纪委与省监察厅合署办公，随之江苏省11个省辖市、106个县(市、区)的纪检和监察机关经过近一个月的紧张工作，全部完成合署。“合署办公后的内设机构省级比原来减少32%，地市级比原来减少24%，县区级比原来减少6%。机构设置体现了纪检监察两种职能，有利于形成整体合力，有利于避免重复交叉，提高工作效率。”[70]通过以上数据，可以看到层级越高合署办公的精简效果越明显，适应了改革开放以后贪腐大案增加、涉案干部层级提高的反腐态势。合署办公完成之后，1993年8月举行中央纪委二次全会，提出了改革开放和建立社会主义市场经济条件下开展反腐败斗争的一系列思路和对策，具体布置了要抓好的三项任务：(1)加强对各级党政机关领导干部廉洁自律情况的监督检查；(2)集中力量查办一批大案要案；(3)狠刹几股群众反映强烈的不正之风，把查处大案要案作为我国反腐败三项工作格局的重点之一。1994年中纪委、监察部中南地区座谈会上进一步强调了查处大案要案的示范效应，指出该段时间案件的特点：一是经济违纪违法案件比重增大，由过去的30%左右增加到40%以上，犯罪金额也呈增长趋势，造成国有资产大量流失；二是违纪违法行为的主体越来越复杂，法人犯罪、团伙作案增多，领导干部违纪违法行为增多；三是内外勾结、权钱交易现象严重，对党风、政风、行业风气、社会风气都产生毒害作用；四是与严重经济犯罪相伴生的道德败坏、腐化案件增多[74]。这说明随着改革开放深入，腐败现象(特别是经济腐败问题)有抬头趋势，通过合署办公的形式来强化监督力量，以查处大案要案作为反腐败斗争的突破口，严肃党纪政纪，增强了反腐的实效性。
在纪委和监察部门合署办公之后，反腐制度建设也逐步加强。1993年10月，中纪委、中组部、监察部联合制定了《关于党政机关县(处)级以上领导干部廉洁自律“五条规定”的实施意见》，重申了领导干部的行为边界：(1)不准经商办企业；不准从事有偿的中介活动；不准利用职权为配偶、子女和亲友经商办企业提供任何优惠条件。(2)不准在各类经济实体中兼职(包括名誉职务)，个别经批准兼职的不得领取任何报酬；不准到下属单位和其他企事业单位报销应由个人支付的各种费用。(3)不准买卖股票。(4)不准在公务活动中接受礼金和各种有价证券；不准接受下属单位和其他企事业单位赠送的信用卡，也不准把本单位用公款办理的信用卡归个人使用。(5)不准用公款获取各种形式的俱乐部会员资格，也不准用公款参与高消费的娱乐活动。《实施意见》中明确“五条规定”适用于党政机关县(处)级以上领导干部，即党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关副县(处)级以上(含副县、处级)领导干部，包括已到退(离)休年龄尚未办理退(离)休手续的上述干部。按国家规定批准设立的具有行政管理职能的公司和具有行政管理职能的事业单位(总会)以及工会、共青团、妇联、文联、科协等群众团体机关中副县(处)级以上(含副县、处级)领导干部，也适用“五条规定”。上述机关中非领导职务的副县(处)级以上(含副县、处级)干部，也适用“五条规定”[77]。1993年9月8日，监察部第24次部长办公会议通过了《监察机关没收追缴和责令退赔财物办法》，对监察机关经过检查、调查，依法应当对违法违纪所得的财物予以没收、追缴或者责令退赔的程序作出详细规定。1994年4月，中央纪委颁行了《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》和《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》，确定了纪律检查的原则、程序和对办案人员的要求。
1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，成为我国公务员财产申报制度发展的起点和标志。该规定要求，各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的县(处)级以上领导干部，社会团体、事业单位的县(处)级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人，须申报工资，各类奖金、津贴、补贴及福利费等，从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得，以及事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得。尽管该规定对于申报的对象(仅限于处以以上干部)和申报范围(仅限于个人收入，而不是个人的全部财产)界定得过于狭窄，但是却开辟了纪检监察工作的新思路，强调使领导干部的经济状况接受常态性的监督。
1997年2月，中共中央印发《中国共产党纪律处分条例(试行)》，专章规定了“经济类错误”，规定“党和国家工作人员或者经手、管理国家财物的人员中的共产党员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段贪污公共财物，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。贪污党费、救灾、抢险、防汛、优抚、救济、扶贫、防疫、支前款物的，从重或者加重处分，直至开除党籍。”此外，条例对侵占国家财物、收受贿赂、收受回扣、接受可能影响公正执行公务的礼品馈赠、敲诈勒索公私财物、参与走私活动、偷税抗税、隐瞒截留国家财政收入、挪用公款、超标建房购车、接受可能影响公正执行公务的宴请、公款旅游、经商办企业等行为，制定了明确的处罚标准。1997年3月，中共中央又印发了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》，要求禁止利用职权和职务上的影响谋取不正当利益；禁止个人私自从事营利活动；禁止假公济私、化公为私；禁止借选拔任用干部之机谋取私利；禁止利用职权和职务上的影响为亲友及身边工作人员谋取利益；禁止讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费。从反腐败斗争形势和我国国情出发，《廉政准则》(试行)对省(部)级以上领导干部提出了更高要求，规定省(部)级以上领导干部的配偶、子女及其配偶不准在该领导干部管辖的地区及管辖的业务范围内个人经商办企业和在外商独资企业任职。1998年4月，中纪委又对《廉政准则》(试行)作了补充规定，为从制度上预防领导干部的配偶、子女及其配偶凭借领导干部的权力和影响谋取私利，经党中央批准，指出：“省(部)级以上领导干部的配偶、子女及其配偶，不准在该领导干部管辖的地区及管辖的业务范围的中外合资企业中接受外方委派或者推荐出任董事长、副董事长、董事及总经理、副总经理等高级职位。”
经由一系列重要的纪检监察规定的颁行，监察法治逐步完善和巩固。1997年5月，全国人大常委会正式通过《行政监察法》，以法律形式规定了监察的原则、监察机关和监察人员、监察机关的职责和权限，确定了行政监察的程序和法律责任。其中，在监察机关的权限中规定了“两指制度”，即监察机关责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁。1999年全国纪检监察工作会议上，中纪委领导指出：“1992年以来，全国纪检监察系统共起草、制定各类法规2 400多项，党的纪检和行政监察法规体系正在逐步形成。近年来纪检监察法规工作主要反映在这样几个方面：制定了领导干部廉洁从政的行为规范，推动了领导干部廉洁自律工作的深入开展；制定了行政监察、民主监督和组织保障方面的法律法规，使这些方面的工作进一步有法可依；制定了关于党内违纪行为的处理原则和定性量纪标准，把党的纪律处分工作初步纳入制度化、规范化的轨道；制定了一些程序性规定，为纪检监察机关正确履行职责提供了程序制度上的保证；各地区各部门结合实际，制定了一系列地方和部门性法规制度。”[76]
2001年9月，中共十五届六中全会通过了《中共中央关于加强和改进党风建设的决定》，提出“必须围绕为人民掌好权、用好权这个根本问题，坚持标本兼治、综合治理，注重从源头上预防和解决腐败问题，进一步推进党风廉政建设”。据此，2002年中纪委第七次全体会议上提出了从源头上预防和解决腐败问题的制度举措：(1)加快推进行政审批制度改革。各地区、各部门要按照中央要求，在彻底清理的基础上对行政审批项目逐一作出处理。应当取消的行政审批项目要坚决取消，并建立后续监管制度，防止管理脱节。可以用市场机制代替的行政审批项目，要通过市场机制来处理。对保留的行政审批项目，要制定严密的内部监督制约措施，规范审批行为，提高审批的透明度。要进一步规范有形建筑市场和政府采购工作。有形建筑市场必须与政府管理部门彻底脱钩，实现人员、职能分离；政府采购管理机构与执行机构要分开设立。(2)深化财政制度改革。要积极推行部门预算。中央部门要按照预算内外资金统管的财政综合预算的要求，完善部门预算；省级、地(市)级政法和行政执法部门都要实行部门预算；对预算外资金一律实行收支脱钩管理。要进一步推行国库集中收付制度，增加试点部门，规范政府收支行为。要进一步落实“收支两条线”管理的各项规定。要继续清理整顿行政事业单位银行账户，坚决查处设立“小金库”、账外账，违规开设银行账户的行为。(3)深入推进干部人事制度改革。各地要采取有力措施，落实好“地(市)、县(市)党委、政府领导班子正职的拟任人选逐步做到分别由省(区、市)、市的党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决；在全会闭会期间可由党委常委会议作出决定，但在常委会议作出决定前必须征求全委会成员的意见”的制度。要加强对干部选拔任用工作的监督，对党政领导干部推荐提名、考察考核、讨论决定等各个环节实行全过程的监督检查，促进干部考察预告、差额考察，领导干部引咎辞职、责令辞职等制度顺利推行。要严肃查处严重违反组织人事纪律的行为，对买官卖官、贿赂选举的，一律撤销党内外职务；情节严重的，给予开除党籍处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
2003年12月31日，中共中央印发《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》，对从严治党提出新的要求。其中，《党内监督条例(试行)》明确规定：“党的中央纪律检查委员会和地方各级纪律检查委员会派出的纪律检查工作委员会，按照有关规定履行监督职责。纪委对派驻纪检组实行统一管理。派驻纪检组按照有关规定对驻在部门的党组织和党员领导干部进行监督。党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题。”2004年1月，在中纪委第三次全体会议上，时任中纪委书记吴官正表示，中纪委将全面实行对派驻机构的统一管理，并要求各省(自治区、直辖市)也要加强这方面的工作。2004年5月，中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见》等规范性文件，旨在解决上下级监督机构领导关系日趋薄弱的问题。“从2004年开始至2005年底，中纪委对56个部门的派驻机构实行了统一管理。派驻机构实行统一管理后，由原来中纪委和驻在部门双重领导改为由中纪委直接领导，派驻机构的工作直接对中纪委负责，领导成员也由中纪委直接领导和指派。这一改革一定程度上冲破了纪检双重领导体制模式，增强了纪委监督的相对独立性和权威性。2006年2月，各省(自治区、直辖市)纪检机关的双派驻机构(即同时派驻了纪检监察机构)全部完成了统一管理工作，一定程度上理顺了党内监督领导体制，保证了党内专职监督机构拥有独立监督权。”[77]
2004年9月，中共中央十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，明确要求“坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防，抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”，开启了“惩防并举、注重预防”的反腐新格局。2005年1月，中共中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，提出：“到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。再经过一段时间的努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系。”2005年10月27日，全国人大常委会审议并批准加入《联合国反腐败公约》。根据公约规定：“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，确保设有一个或酌情设有多个机构，通过措施预防腐败。”“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，赋予本条第一款所述机构必要的独立性，使其能够有效地履行职能和免受任何不正当的影响。各缔约国均应当提供必要的物资和专职工作人员，并为这些工作人员履行职能提供必要的培训。”在国内和国际的双重要求指引下，2007年5月31日，中共中央、国务院决定设立国家预防腐败局。国家预防腐败局是国务院直属机构，负责全国的预防腐败工作，在监察部加挂牌子，局长由监察部部长兼任。国家预防腐败局主要职责包括：负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导，协调指导企业、事业单位、社会团体、中介机构和其他社会组织的预防腐败工作，负责预防腐败的国际合作和国际援助。
2008年6月，中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，提出“经过今后5年的扎实工作，建成惩治和预防腐败体系基本框架，拒腐防变教育长效机制初步建立，反腐倡廉法规制度比较健全，权力运行监控机制基本形成，从源头上防治腐败的体制改革继续深化，党风政风明显改进，腐败现象进一步得到遏制，人民群众的满意度有新的提高”。在规划中强调发挥监察部门的反腐败功能，“充分发挥行政监察职能作用，积极开展执法监察、廉政监察和效能监察”。事实上，监察机关作用能否得到发挥，不仅取决于其自身意愿和能力，也受到整体反腐制度的约束。换言之，监察部门是我国反腐制度上的重要一环。2008年11月，《人民日报》发表专题报道，综述了十六大以来的反腐成果，论述了中国的反腐败体制。“在党中央的坚强领导下，各地各部门坚持党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制。坚持在党委领导下开展查办案件工作，确保查办案件工作始终沿着正确的方向健康发展。各级反腐败协调小组在党委的领导下，加强对查办案件工作的指导和协调，对查处大案要案起到了重要作用。充分发挥纪委的组织协调作用，加强与有关部门、单位的联系、沟通和协调配合，注意发挥他们的职能作用，优势互补，形成合力，共同做好查办案件工作。在纪检监察机关内部，案件检查部门与信访、审理、案件监督管理、巡视等部门密切配合，建立了分工协作、相互监督的工作机制。”[78]这意味着中国的反腐体制具有完整的组织体制，各级党委在其中发挥了领导作用，纪委监察部作为具体工作部门，司法机关予以密切配合，充分发挥群众在反腐败中的参与作用。
2009年廉政制度建设的成就，集中体现为两部规范性文件的颁行，即《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《中国共产党巡视工作条例(试行)》。2009年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。回溯历史，改革开放后的问责制最早起源于1979年“渤海2号沉船事件”，该事件追究了海洋石油勘探局局长马骥祥的刑事责任，解除石油工业部部长宋振明的职务，对时任国务院副总理、石油工业部部长康世恩给予记大过处分。然而彼时问责制显然并没有制度化，缺乏可以遵循的制度规范。直到2003年“非典”时期，包括卫生部长张文康、北京市长孟学农两名省部级高官在内的上千名官员，因隐瞒疫情或防治不力而被问责，建立规范化和常态性的问责制成为高层和民间的共识。2009年颁行的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》使这项制度正式稳定下来，包括严重决策失误，特别重大事故、群体性事件处置不当，用人失察等都纳入了问责的范围，提升了监督和反腐的层次和力度。也是在2009年7月，中共中央印发了《中国共产党巡视工作条例(试行)》，对巡视工作的原则、机构设置、工作程序、人员管理作了系统规定，规范了巡视制度的形式，加强了党内监督。
2010年1月，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》正式发布实施，该准则是在1997年试行准则的基础上修订完善而成的。该准则以列举规定的形式，详细列举了禁止利用职权和职务上的影响谋取不正当利益、禁止私自从事营利性活动、禁止违反公共财物管理和使用的规定、禁止违反规定选拔任用干部、禁止利用职权和职务上的影响为亲属及身边工作人员谋取利益、禁止铺张浪费、禁止违反规定干预和插手市场经济活动、禁止弄虚作假等禁止性行为(“52个不准”)。该准则规定，党的纪律检查机关协助同级党委(党组)抓好准则的落实，并负责对实施情况进行监督检查。2010年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》(以下简称《规定》)，加强对“裸官”的管理，明确指出选拔任用《规定》适用人员，应当在考察时全面了解《规定》涉及的相关情况。2014年中组部颁行《配偶已移居国(境)外的国家工作人员任职岗位管理办法》，进一步规定配偶已移居国(境)外的国家工作人员不得担任党委、人大、政府、政协、纪委、法院、检察院领导成员(包括上列机关的工作部门或者机关内设机构负责人岗位)，不得担任国有独资和国有控股企业(含国有独资和国有控股金融企业)正职领导人员、事业单位主要负责人及掌握重大商业机密或其他重大机密的领导班子成员和中层领导人员，以及不得涉及军事、外交、公安、国家安全、国防科技工业、机要、组织人事等部门中的重要岗位等。
2010年11月，中共中央国务院对1998年颁布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》进行修订，对落实制度反腐提出新要求。新修订的规定明确了各级党政领导班子和领导干部要对党风廉政建设负全面领导责任，并归纳列举了应当实施责任追究的七种具体情形，主要包括：对党风廉政建设工作领导不力，对上级交办事项不贯彻落实，对严重违纪违法行为隐瞒不报、压案不查，对班子成员和下属疏于监督管理致使发生严重违纪违法问题，违反规定选拔任用干部或者用人失察失误，对下属人员违法行为放任、包庇、纵容，以及其他违反规定行为。
2011年2月，中纪委发布《〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则〉实施办法》，对“廉政准则”作出了详细的解释。比如该《实施办法》指出，“廉政准则”中规定禁止接受的“其他支付凭证”包括支票、本票、汇票及各种有价识别磁卡等支付凭证，旨在治理“购物卡腐败”问题。此外，2011年反腐败和监察制度建设拓展到各类社会组织。2011年6月，“郭美美事件”引发了公众对于红十字会善款不透明的谴责，为此监察部、中国社科院社会学研究所、北京刘安元律师事务所、中国商业联合会、中国红十字总会相关人员组成联合调查组，并在当年底公布调查结论。调查结论认为，“郭美美”及其炫耀的财富与红十字会无关，但商业系统红十字会的管理存在严重问题。中国红十字会与有关方面研究决定，撤销商业系统红十字会[79]。2011年12月，北京市纪委决定在北京市总工会、科协、残联、红十字会四大群团组织中设立“第一联合派驻纪检组”，旨在加强对群团组织的监督，防止腐败现象[80]。
2012年11月党的十八大召开，开启了纪检监察制度和反腐斗争的新局面。12月4日，中共中央政治局会议审议通过《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，这是党的十八大召开以后制定的第一部重要党内法规，开启了“反腐高压”的新常态。“八项规定”要求改进调查研究、精简会议活动、精简文件简报、切实改进文风、规范出访活动、改进警卫工作、改进新闻报道、严格文稿发表、厉行勤俭节约。“八项规定”取得了切实效果，根据中纪委、监察部网站披露的信息，截至2017年10月31日，全国已累计查处违反“八项规定”精神的问题193 168起，处理262 594人，给予党政纪处分145 059人。省部级被处理24人，其中给予党政纪处分的22人；地厅级被处理2 329人，给予党政纪处分的1 555人；县处级被处理19 619人，给予党政纪处分的11 882人；乡科级被处理240 622人，给予党政纪处分的131 600人[81]。
十八大以后，纪检监察机关进一步拓展监察的覆盖范围，频繁使用巡视监督的方式强化反腐败制度建设。2014年12月，中央政治局常委会审议通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，决定中纪委在中央一级党和国家机关设立派驻机构，实现全覆盖，并对机构名称、责任权限、工作关系、管理保障、组织领导等作出了明确规定。在此之前，中纪委派驻机构在中央国家机关层面上存在很多空白：“中央一级党和国家机关有140多家，十八大前只派驻了50多家，且主要是向政府部门派驻。党要管党，就应当给党的工作部门派。”[82]该意见颁布后，中纪委实现了对所有中央党和国家机关的全覆盖。十八大以后，巡视制度被充分利用起来，增加了纪检监察的渠道，提高了效果。在2009年《中国共产党巡视工作条例(试行)》的基础上，2015年中央正式颁行《中国共产党巡视工作条例》，规定“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专职巡视机构，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织进行巡视监督，实现巡视全覆盖、全国一盘棋”。
此外，纪检监察制度也在不断修订和完善，构筑了更加严密的党内法规体系。(1)在纪律处分方面，2015年10月中共中央印发了修订的《中国共产党纪律处分条例》，把党章和其他党内法规中的纪律和要求整合为“六大纪律”(政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律)；坚持纪严于法、纪在法前，删去了其中与国家法律重复的内容；把落实中央“八项规定”精神的要求转化为纪律规范，巩固了作风建设的成果。(2)在党内问责方面，2016年6月中共中央政治局审议通过了《中国共产党问责条例》，实现了党内问责的制度化、程序化。条例明确规定：“党的问责工作是由党组织按照职责权限，追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。问责对象是各级党委(党组)、党的工作部门及其领导成员，各级纪委(纪检组)及其领导成员，重点是主要负责人。”条例规定，“推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实，管辖范围内腐败蔓延势头没有得到有效遏制，损害群众利益的不正之风和腐败问题突出的”也属于应当问责的情况，从而将反腐败作为各级党委及其领导成员不可推卸、终身问责的政治责任。(3)在党内监督方面，2016年10月十八届六中全会审议通过《中国共产党党内监督条例》。该条例是对2003年12月印发的《中国共产党党内监督条例》(试行)(以下简称《监督条例》)的修订，旨在解决习近平在中纪委第六次全体会议上指出的“现行党内《监督条例》，监督主体比较分散，监督责任不够明晰，监督制度操作性和实效性不强”的问题[83]。对此，新修订的条例明确了党的中央组织、党委(党组)、党的纪律检查委员会、党的基层组织和党员四类监督主体的监督责任，规定了党委办公厅、组织部、宣传部、统战部、政法委等工作部门的监督职责。《监督条例》聚焦“关键少数”，把“党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”作为党内监督的重点对象，要求重点监督党组织主要负责人和关键岗位领导干部“政治立场、加强党的建设、从严治党，执行党的决议，公道正派选人用人，责任担当、廉洁自律，落实意识形态工作责任制情况”。(5)在纪检监察部门的自我监督方面，2017年1月，十八届中央纪委七次全会审议通过《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》，旨在解决“谁来监督纪委”、防止“灯下黑”的问题，对纪委监督执纪工作的全流程、各环节进行明确规定。
在严峻的反腐形势下，纪检监察机关按照“打铁必须自身硬”的政治要求，加强自我约束和自我监督。“中央纪委将追责的压力层层传导，以问责督促纪检干部强化担当，仅2016年全国就有2 200余人因落实监督责任不力被问责，纪委书记、纪检组长达1 400多人。”[84]与此同时，纪检监察机关动员人民群众参与反腐败斗争，先后开通了“一网一端一微”、“四风”监督举报平台，与传统的来信、来访举报一道形成“五维”立体化监督举报网；对收到的“四风”问题线索，件件予以查证处置。中央八项规定实施以来，截至2017年10月底，各级纪检监察机关共查处违反中央“八项规定”精神的问题19.32万件，处理26.26万人，其中给予党纪政纪处分14.51万人，党政纪处分比例达到70.1%；中央纪委共通报曝光33批178起典型问题[85]。
自2012年党的十八大以来，持续高效的高压反腐态势遏制了腐败蔓延的趋势，“无禁区、全覆盖、零容忍”成为反腐败斗争的重要原则，反腐取得了阶段性成果。反腐成果需要制度予以保障和巩固，更加深入的反腐斗争需要制度创新予以推进和强化。2013年1月，时任中纪委书记王岐山在讲话中指出了反腐斗争的策略问题，“坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间”。在腐败得到有效遏制的前提下，进行制度性变革、寻求治本之策、构筑“不能腐”的制度体系成为中央领导层决策的重点。2016年1月，习近平在十八届中央纪委六次全会上指出，“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，为改革国家监察体制提供了重要的指引。2016年10月，党的十八届六中全会提出，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”，首次将监察机关与“一府两院”并列，意味着健全国家监察组织架构，推动国家监察体制改革的序幕已经拉开。
2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在这三个省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推进积累经验。试点方案的提出意味着国家监察体制的顶层设计已经启动，成为落实全面从严治党战略的重要制度契机。根据该方案规定，2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，明确了在三省市停止适用《行政监察法》《刑事诉讼法》《检察院组织法》《检察官法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的相关条款。三省市监察体制改革试点主要包括三个方面：(1)转隶工作，即把原检察院反贪污贿赂局人员和同级纪委合并，“成建制”地转入并采取人员混编的方式，使转隶人员尽快深入融合到监察委之中。截至2017年4月27日，试点地区全面完成省、市、县监察委员会组建和转隶工作，北京市共划转编制971名，实际转隶768人；山西省共划转编制2 224名，实际转隶1 884人；浙江省共划转编制1 889名，实际转隶1 645人[86]。(2)组建工作，即按照试点方案的要求，在三省市及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。2017年1月，三省市相继召开人大会议，选举产生各自省级监察委主任，并在随后的人大常委会中任免监察委的其他领导成员。随后按照试点方案的要求，三省市成立市县监察委。(3)监察工作，即组建的监察委迅速投入监察工作，把制度优势转化为工作实效。2017年1—8月，浙江省处置问题线索25 988件，同比上升91.5%；立案11 000件，同比上升15.5%；处分9 389人，同比上升16.1%[87]。
基于三省市试点的经验，2017年10月十九大报告明确提出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。”2017年10月，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践，完成省、市、县三级监察委员会组建工作，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。2017年11月4日，第十二届全国人大常委会第三十次会议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，以规范性法律文件的方式确认了全国性试点的形式合法性。此后至2018年2月底，除先行试点的北京、山西、浙江外的28个省(区、市)的三级监察委员会全部组建完成，共划转编制6.1万个，实际转隶干部4.5万人。
2018年3月，全国人大审议通过《宪法修正案》和《监察法》，赋予监察委员会以正式的宪法地位，并颁行了监察制度的基本法律，完成了宪法和法律层面的顶层建构。宪法以专节的形式对监察机关的性质、组成、领导体制作了规定，并且明确了监察独立的原则以及监察机关与审判机关、检察机关、执法部门的关系。《监察法》对监察的原则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任作了相对细致的规定。但是正如学者所指出的，由于《监察法》采取“宜粗不宜细”的立法原则，既是组织法，也是程序法，其内容过多地复制宪法规定，关于监察委员会的内设组织机构数量、内设机构的人员数额和领导职数及其内设机构职权等问题未作任何规定，因而后续需要制定“监察委员会组织法”[86]。这也意味着，虽然宪法中已经对监察制度作了原则性规定，且有了专门的《监察法》，但是监察制度的法律根基尚未完全夯实，需要基于后续改革的成果和经验进行补充立法。
在新监察制度奠基之后，相关党规也逐步完善。(1)2018年7月，中共中央政治局会议审议修订了《中国共产党纪律处分条例》，把执纪和执法贯通起来，以期与监察法有效衔接。条例规定：“党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先做出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理”。(2)2018年4月，中央纪委、国家监委印发了《国家监察委员会管辖规定(试行)》，详细列举了国家监委管辖的六大类88个职务犯罪案件罪名，明确了职务违法和职务犯罪案件管辖范围、管辖分工和协调等事项。(3)2018年5月，中央纪委、国家监委发布了《公职人员政务处分暂行规定》，规定：“公职人员中的中共党员严重违犯党纪涉嫌犯罪的，应当由党组织先做出党纪处分决定，并由监察机关依法给予政务处分后，再依法追究其刑事责任。非中共党员的公职人员涉嫌犯罪的，应当先由监察机关依法给予政务处分，再依法追究其刑事责任。公职人员中的中共党员先依法受到行政处罚和刑事责任追究的，党组织、监察机关可以根据生效的行政处罚决定和司法机关的生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节，依纪依法给予党纪、政务处分。”(4)2018年6月，中央纪委、国家监委《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定(试行)》出台，明确了委机关各部门采取相关措施的审批权限、办理程序和监管办法，要求委机关各部门把法律关于证据的要求和标准贯穿于采取措施收集证据的各个环节、体现在各类文书格式上，确保所采取的措施和收集的证据经得起法律的检验。(5)2018年11月，《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定(试行)》印发实施。《规定》共四章33条，对中央纪委国家监委监督检查和审查调查工作中立案、交办案件和指定管辖以及结案等相关程序进行规范，并设计了5种相关文书格式，对于确保依规依纪依法、一体两面履行纪检监察两项职责具有重要的规范和推动作用。(6)2019年1月，中共中央办公厅印发了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，按照“打铁必须自身硬”的要求，着力建设忠诚干净担当的纪检监察干部队伍。该工作规则对纪检监察机关监督执纪工作的领导体制、监督检查、线索处置、谈话函询、初步核实、审查调查、审理、监督管理作了全流程的规定。这表明了纪检监察机关带头强化自我约束，把监督执纪权力关进制度笼子，做到正人先正己的实际行动，依规依纪依法履行职责，推动新时代纪检监察工作高质量发展。此外，《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》《国家监察委员会移送最高人民检察院职务犯罪案件证据收集审查基本要求与案件材料移送清单》等规范性文件，对证据收集及审查标准提出了总体要求，并建立了与最高法、最高检就职务犯罪指定管辖等事项沟通协调机制，用制度机制确保法律之间衔接顺畅高效。由此，可以期待新设立的国家监察制度能够成为有效制约权力、严厉惩治腐败、实现国家治理能力和治理体系现代化的有力保障。
[1] 张静如.中国共产党通志：第2卷 [M].北京：中央文献出版社，2001：559.
[2] 谢伟勇.解放战争时期的人民监察制度 [EB/OL].[2010-11-09].http：//bjgy.chinacourt.org/article/detail/2010/11/id/878635.shtml.
[3] 中共中央文献编辑委员会.薄一波文选 [M].北京：人民出版社，1992：80.
[4] 华北人民监察院.决聘通讯检查员、联系群众监督政权 [N].人民日报，1949-06-09(2).
[5] 华北人民监察院.答复人民检举事件 [N].人民日报，1949-09-20(2).
[6] 华北人民监察院驻石家庄调查组.关于石家庄铁路局干部作风问题的汇报 [J].建设周刊，1949(30)：16-20.
[7] 杨永华.中国共产党廉政法制史研究 [M].北京：人民出版社，2005：228-229.
[8] 董必武.中华人民共和国中央人民政府组织法草拟的经过及基本内容 [C]//中共中央文献研究室.中华人民共和国开国文选.北京：中央文献出版，1999：258.
[9] 人民周报.人民法院、人民检察署、人民监察委员会等的分工和关系 [J].人民周报，1951(14)：553.
[10] 人民日报.人民监察委员会主任副主任及委员名单 [N].人民日报，1949-10-20(2).
[11] 中共中央文献编辑委员会.中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定 [C]//中国共产党反腐倡廉文献选编.北京：中央文献出版社，2002：15.
[12] 中央档案馆.中共中央关于下发中央纪律检查委员会工作细则的通知 [C]//中共中央文件选集(1949年10月—1966年5月)：第2册 [C].北京：人民出版社，2013：107-108.
[13] 新华社.中央人民政府政务院人民监察委员会处理济南铁路局津浦线花旗营车站撞车事件通报 [N].新华社电讯稿，1950-03-10(142-143).
[14] 谭平山.中央人民政府政务院人民监察委员会关于南京东善乔林场被破坏案通报 [N].林业通讯，1950(2)：2-4.
[15] 新华社.人民监察委员会召开第五次委员会议 [N].新华社电讯稿，1950-03-01(7).
[16] 人民日报.政务院人民监察委员会半年工作初步总结及今后工作任务的报告 [N].人民日报，1950-08-23(1).
[17] 邬思源.20世纪50年代一份重要的监察刊物——《人民监察》评介 [C]//中国法学文档(第九辑).台湾：元照出版公司，2012：127-138.
[18] 中共中央文献研究室.朱德年谱 [M].北京：人民出版社，1986：361.
[19] 陈宏彩.地方纪检监察派驻机构制度创新研究 [M].北京：中国社会科学出版社，2016：20.
[20] 中共中央文献研究室.批准中监委、中财委成立财经监察机构的建议 [C]//邓小平文集(一九四九—一九七四年)：中卷.北京：人民出版社，2014：9.
[21] 金冲及.朱德传 [M].北京：人民出版社，中央文献出版社，1993：644.
[22] 董瑛.党内干部监督制度建设论 [M].北京：人民出版社，2010：82.
[23] 中共中央办公厅.中共中央批转刘景范关于第二次全国监察工作会议的报告 [C]//中共中央文件选集(1949年10月—1966年5月)：第11册.北京：人民出版社，2013：389-390.
[24] 新华社.人民监察委员会召开第四次委员会议 [N].新华社电讯稿，1950-01-17(244).
[25] 新华社.人民监察委员会召开第五次委员会议 [N].新华社电讯稿，1950-03-01(7).
[26] 新华月报.各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员试行通则 [J].新华月报，1950(1-6)：3.
[27] 中央档案馆.中共中央批转刘景范关于第一次全国监察工作会议的报告 [C]//中共中央文件选集(1949年10月—1966年5月)：第6册.北京：人民出版社，2013：251-252.
[28] 薄一波.为深入地普遍地开展反贪污、反浪费、反官僚主义运动而斗争 [C]//薄一波文选.北京：人民出版社，1992：168.
[29] 董必武.关于人民监察工作 [C]//董必武法学文集.北京：法律出版社，2001：227.
[30] 当代中国研究所.中华人民共和国史编年——1954年卷 [M].北京：当代中国出版社，2009：839.
[31] 中华人民共和国国务院.关于调整地方各级监察机构及其有关事项的指示 [Z].中华人民共和国国务院公报，1954(3)：223-224.
[32] 中华人民共和国监察部.中华人民共和国监察部关于一九五四年人民监察工作的报告 [N].人民日报，1955-06-13(2).
[33] 人民日报.关于一九五五年监察工作的任务和具体工作的报告 [N].人民日报，1955-06-13(2).
[34] 当代中国研究所.中华人民共和国史编年——1955年卷 [M].北京：当代中国出版社，2009：518.
[35] 中央档案馆.中共中央转发中央监察委员会第一次会议情况报告和中央监察委员会工作细则 [C]//中共中央文件选集(1949年10月—1966年5月)：第19册.北京：人民出版社，2013：218.
[36] 人民日报.中华人民共和国监察部关于一九五四年人民监察工作的报告 [N].人民日报，1955-06-13(2).
[37] 中央档案馆.中共中央、国务院发送国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)的通知 [C]//中共中央文件选集(1949年10月—1966年5月)：第24册.北京：人民出版社，2013：339-340.
[38] 人民日报.积极发挥国家监察工作在反浪费斗争中的作用 [N].人民日报，1955-06-21(1).
[39] 罗平汉.1956年的冒进与反冒进 [J].党史文苑，2014(17)：112-114.
[40] 人民日报.监察部召开全国监察工作会议 [N].人民日报，1956-02-04(1).
[41] 中央档案馆.中共中央批转监察部党组关于第六次全国监察工作会议的报告 [C]//中共中央文件选集(1949年10月—1966年5月)：第23册.北京：人民出版社，2013：100.
[42] 当代中国研究所.中华人民共和国史编年——1958年卷 [M].北京：当代中国出版社，2011：150.
[43] 王绍光.毛泽东的逆向政治参与模式——群众路线 [J].学习月刊，2009(23)：57-58.
[44] 人民日报.监察工作体现了人民民主制度的优越性 处理公民控诉的工作成绩巨大 [N].人民日报，1957-07-24(1).
[45] 人民日报.国务院批准监察部的报告 充分发挥人民监察通讯员的作用 [N].人民日报，1956-08-16(4).
[46] 郑启民，薛辉.彭达——混入党内的异己分子 [N].人民日报，1957-08-20(2).
[47] 柳建辉，曹普.中国共产党执政历程：第2卷(1949—1976) [M].北京：人民出版社，2011：262.
[48] 人民日报.监察机关反右派斗争取得重大胜利 彻底斗倒反党分子王翰 [N].人民日报，1957-12-05(1).
[49] 人民日报.政法部门需要彻底的整顿 [N].人民日报，1957-12-20(1).
[50] 姚传旺.改革的哲学 [M].北京：人民出版社，1990：379.
[51] 郁文.彭真同志是人民代表大会制度建设的带头人 [C]//缅怀彭真.北京：中央文献出版社，1998：122.
[52] 彭真传编写组.彭真传：第4卷 [M].北京：中央文献出版社，2012：1319-1320.
[53] 乔石.乔石谈民主与法制(上) [M].北京：人民出版社，中国长安出版社，2012：126-127.
[54] 人民日报.赵总理建议设立监察部 [N].人民日报，1986-11-28(1).
[55] 人民日报.人大常委会审议设立国家监察部议案 [N].人民日报，1986-11-29(4).
[56] 陈丕显.全国人民代表大会常务委员会工作报告——1987年4月2日在第六届全国人民代表大会第五次会议上 [N].人民日报，1987-04-15(2).
[57] 曹照琴，许正中.尉健行强调加强监察工作适应改革开放新形势 尽快建立国家行政监察体制 [N].人民日报，1987-08-22(1).
[58] 舒瑜.各级行政监察机构组建完毕 一年来突出重点查处违纪案 [N].人民日报，1988-12-18(1).
[59] 人民日报.经国务院同意 监察部在中央国家机关设派出机构 [N].人民日报，1988-05-28(1).
[60] 魏亚南，梅洪如.监察部查处涉外经济案件 清查二十多万份合同发现千分之二有违纪违法问题 [N].人民日报，1988-01-13(1).
[61] 人民日报.全国监察工作会议提出明年反腐败斗争重点是反贪污受贿 [N].人民日报，1988-12-21(1).
[62] 周长新.李鹏与全国监察工作会议代表座谈时指出 反腐败斗争是监察机关工作重点 [N].人民日报，1988-12-24(1).
[63] 陈戈.规范监察行为 促进依法监察——谈《中华人民共和国行政监察条例》实施的意义 [J].法学杂志，1991(2)：33-35.
[64] 人民日报.全国监察厅局长座谈会强调做好实施行政诉讼法准备 [N].人民日报，1990-06-24(3).
[65] 张宿堂.推动我国行政监察工作的正规化法制化建设 监察部发布三个监察规章 [N].人民日报，1992-01-03(3).
[66] 袁建达.监察部收到举报电话日均44个开办13天已有130多件立案处理 [N].人民日报，1988-08-19(4).
[67] 罗盘.监察机关信访工作座谈会透露 举报线索达22万件 [N].人民日报，1989-09-30(3).
[68] 舒瑜.监察部聘首批特邀监察员21名党外专家学者参与行政监察工作 [N].人民日报，1989-12-10(1).
[69] 胡清海，陈维伟.监察部聘请第二批特邀监察员 尉健行出席会议并讲话 [N].人民日报，1993-03-10(4).
[70] 人民日报.积极参与惩治腐败 特邀监察员发挥重要作用 [N].人民日报，1994-02-03(3).
[71] 张静茹.中国共产党通志：第2卷 [M].北京：中央文献出版社，2001：569.
[72] 沈继伟，江长流.江苏各级纪检监察机关合署办公 履行两种职能的新体制开始运行 [N].人民日报，1993-03-14(3).
[73] 谢佚芳，叶俊东.中纪委监察部中南地区座谈会强调 集中力量突破一批大案要案 [N].人民日报，1994-07-17(3).
[74] 中共中央纪委，中共中央组织部，监察部.关于党政机关县(处)以上领导干部廉洁自律“五条规定”的实施意见 [N].人民日报，1993-10-24(1).
[75] 人民日报.全国纪检监察法规工作会议在京举行 [N].人民日报，1999-04-15(1).
[76] 周敬青.党的制度创新与执行成效研究 [M].北京：人民出版社，2014：174-175.
[77] 姜洁.始终保持惩治腐败的强劲势头——十六大以来全国纪检监察机关查办案件工作综述 [N].人民日报，2008-11-6(3).
[78] 权义.中国红十字总会昨发布调查处理结果 [N].东方早报，2012-01-01(8).
[79] 高明.北京市纪委派驻机构扩大到群团组织 [N].中国纪检监察报，2011-12-19(2).
[80] 本报评论员.不断巩固深化八项规定的成果 [N].光明日报，2017-12-04(13).
[81] 申晚香.实现党内监督全覆盖——回望全面从严治党波澜壮阔的征程之(3) [N].中国纪检监察报，2017-10-14(1).
[82] 习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话 [N].人民日报，2016-05-03(2).
[83] 余哲西.锻造过硬队伍 以担当诠释忠诚——十八大以来纪检机关加强自身建设综述 [J].中国纪检监察，2017(18)：55-57.
[84] 新华社.咬定青山不放松 要留清气满乾坤——五年来纪检监察机关落实中央八项规定精神、纠正四风工作综述 [N].先锋队，2017(36)：45-49.
[85] 人民日报.国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述 [N].人民日报，2017-11-06(1).
[86] 中国反腐败司法研究中心.国家监察体制改革试点工作调查 [J].求是，2017(23)：34-35.