【法律理论与实务】
风险(risk)(1)日常用语中“风险”与很多概念相近，如“危险”“隐患”“危机”等，但“风险”体现出较大的不确定性。若以时间为序梳理损害之发展流变，必然遵循从风险(较大不确定性)，到危险(高度盖然性)，再到损害(确定性)这一规律。另需特殊说明的是，本文所称风险仅指可能对人类社会、自然环境造成物质性损害，并可以通过技术性手段予以避免、减弱、改造、疏导的风险。以下两类风险均不在探讨之列：一是外源性风险，如台风、泥石流等自然灾害；二是内源性风险中的商业风险、政治风险等。前者不确定性有限，且通常是可控的；后者则与本文试图论述的能够通过技术途径消解的风险差异较大。是指特定时间内某种特定危害发生的可能性或者某种行为引发特定危害的可能性[1]。这一概念直接与反思性现代化的概念相关[2]，核心特点在于难以控制的不确定属性。工业社会伊始，风险之成因由外源性向内源性过渡，核能、转基因食品、环境污染、生态破坏等风险之起因与损害程度难以界定，故无法通过保险制度进行处理。一旦此种风险转化为现实，往往波及范围广、持续时间长、破坏程度深，事后可能需要花费巨大的代价才能补救，甚至会对人类健康与生态环境造成不可逆之损害。本着安全胜过后悔(better safe than sorry)的精神，风险预防原则(precautionary principle)孕育而生，并迅速拓展于环境保护法、食品安全法等缺乏预见性信息之领域。尽管我国法律并未明确指出风险预防原则，但在立法中这一理念已经逐渐被接受并表达(2)《中华人民共和国环境保护法》第5条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”第25条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”第39条规定：“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。”《中华人民共和国食品安全法》第22条规定：“国务院食品药品监督管理部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院食品药品监督管理部门应当及时提出食品安全风险警示，并向社会公布。”或许如上表述可能存在歧义，即是“风险预防”还是“损害预防”，但以下条款所体现的风险预防理念却是毫无争议的。《规划环境影响评价条例》第21条规定：“有下列情形之一的，审查小组应当提出不予通过环境影响报告书的意见：(一)依据现有知识水平和技术条件，对规划实施可能产生的不良环境影响的程度或者范围不能作出科学判断的；(二)规划实施可能造成重大不良环境影响，并且无法提出切实可行的预防或者减轻对策和措施的。”。目前，对于风险预防原则的定义尚缺乏共识，但一般而言该原则系指面对健康和环境风险的证据，应当认真考虑采取规制行动——即使风险的大小尚未为人所知或伤害尚不明确[3]。
上述背景下，行政机关为了消解或避免更多不安全因素，阻止潜在风险向现实转化，抑或降低风险转化为现实之后的损害程度，必然要在科学技术尚不确定时采取干预措施，从末端控制向源头控制延展。与传统秩序行政下基于“线性因果关系下既有的经验”而作出的“危险的预估”不同，现代风险社会情境中行政机关的风险规制任务所面对的是具有高度不确定性的风险[4]。由此而引发的行政诉讼纠纷中，预防原则的发动与否间接甚至直接地转变成举证责任分配之议题。古罗马法谚云：“举证之所在，败诉之所在。”由于风险行为与损害后果之间并不存在必然的因果关系，甚至可以说待证事实是基于仅有的“确定性”之基础，是对于未来的一种预判，在缺乏充分证据的境况下，何者对尚不明确的事实负有举证责任，便会被无限逼近败诉之深渊。
举证责任是诉讼当事人对自己提出的诉讼主张提交证据加以证实的一种法定责任。当事人不履行法定的举证责任，将可能承担败诉的结果[5]。大陆法系国家的行政诉讼构造普遍采取职权主义模式，以诉讼类型之视角将举证责任划分为主观举证责任和客观举证责任[6]。鉴于我国行政诉讼立法中并没有明确举证规则的类型，这种界分更多地体现为一种学理价值，无法直接作用于实践。在谈及被告举证责任时，通常指客观举证责任自不待言。然而，这并不意味着我国《行政诉讼法》中所有关于“举证责任”的规定仅指客观举证责任。如该法第37条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”此条可视为“举证责任”这一概念包含主观举证责任之代表性例证。由是观之，在我国现行行政诉讼法体系中，“举证责任”一词实际上具备双重含义，即集主观举证责任和客观举证责任于一体(3)需要说明的是，笔者无意对举证责任的含义进行主观与客观之界分，甚至这一概念的细化对于本文之论证不具备任何实际意义。然而，如果一定要依据此种分类进行理解的话，本文谈及的举证责任更侧重于客观举证责任。。
“谁主张，谁举证”为举证责任分配的一般原则，行政诉讼中亦是如此。有学者从《行政诉讼法》第34条(4)《中华人民共和国行政诉讼法》第34条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”出发，得出我国行政诉讼采取“举证责任倒置”模式的结论，未免有失偏颇。行政诉讼史及现实状况表明，不履行或拖延履行举证责任的主要是被告行政机关[7]。即便法律上对原告举证责任之规定存在阙漏，原告为了使法院支持自身诉求也会积极举证，该条的价值更多地体现在对被告理应承担举证责任的一种强调(5)“行政诉讼主要是审查具体行政行为的合法性而不是审查原告行为的合法性。但是，无论是具体行政行为的合法性，还是原告行为的违法都是被告的主张，被告之所以要给予原告行政处罚，对原告采取强制措施，或拒发原告许可证、执照等，通常是认为原告行为违法或不合法，为此它就必须提供证据证明原告行为违法或不合法。它不能证明，法院就推定原告行为合法，原告无须为自己的行为合法举证。在证明原告行为违法或不合法以后，还不等于被告就证明了具体行政行为合法，被告还要进一步提出具体行政行为合法的证据，被告如不能提供充分确凿的证据证明自己的行为合法，法院就推定被告的行为违法，原告无须为被告的行为违法举证……所有这些，都并不违反‘谁主张，谁举证’的原则，而恰恰是‘谁主张，谁举证’原则的体现。”详见姜明安.行政诉讼法 [M].2版.北京：法律出版社，2007：187-188.。由被告对行政行为的合法性与合理性承担举证责任，能够发挥行政主体举证能力强之优势，倒逼其依法行政，从而保障原告诉权。
在现有行政诉讼法体系下，举证责任主要由被告负担。原告只在少数情形下负有举证责任，而且这种举证责任的范畴极小，仅限对特殊事项的举证，常见于被告不履行法定职责案件、行政赔偿与补偿案件中(6)《中华人民共和国行政诉讼法》第38条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的；(二)原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”另见《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第32条之规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”。原告可以就行政行为违法提供证据，这是其享有的权利，而不是其应尽的义务或责任(7)也有学者将原告负有的举证责任视为一种义务。参见刘善春，毕玉谦.诉讼证据规则研究 [M].北京：中国法制出版社，2000：684-693.。行政诉讼争议的客体性决定了举证责任主要由被告负担，此乃世界通行的规则。质言之，行政机关应就行政过程中的事实认定、法律适用、法律推理说明理由[8]。综上所述，原告主张、被告举证是行政诉讼举证责任分配的规律性原则。这不仅符合支配行政诉讼举证责任分担规则的原理，而且有实证法的充分根据[9]。
有研究者从威胁维度、不确定性维度、行动维度和命令维度出发，将风险预防原则分为强版本与弱版本[10]。两者均旨在尽可能地消解不确定的重大危害风险(uncertain risk of significant harm)，即便此类不安全因素囿于现有科学技术水平尚不能被完全证明。甚至可以说，强弱风险预防原则的代表性表述没有任何实质性区别，两者分享着风险预防原则的核心理念：不能把没有科学上的确实证据作为拒绝采取风险预防措施的藉口[11]。强弱版本的风险预防原则之本质精神相同，并不意味着这种界分没有任何现实意义，至少在探讨行政诉讼举证责任分配问题上存在倾向性价值。
风险预防原则要求行政机关在信息尚不充分的情况下采取措施抑制风险，这是一种变相的授权，规制者理应就其行为的适法性承担举证责任，这与弱版本风险预防原则理念相符。例如，1992年《里约环境与发展宣言》规定：“为了保护环境，各国应根据自身的能力广泛采取预防性措施。在存在严重的、不可逆转的损害之威胁时，不能将缺乏充分的科学证据作为推迟采取符合成本效益的防止环境恶化措施的理由。”(8)Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development：In order to protect the environment，the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities.Where there are threats of serious or irreversible damage，lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.这是弱版本风险预防原则的典型例证。此情形下，倾向于将举证责任分配给规制者，即要求规制者证明危害存在，应当予以规制。
风险预防原则是在对未来进行预测的基础上，采取措施使事物发展在既定轨道上运行，从而阻止风险向现实转化，抑或降低风险转化为现实之后的损害程度，其本身便蕴含着面临风险时小心谨慎的态度。可见，规定由风险活动的引发者对其行为承担描述和举证责任似乎无可争议。这一观点也是强版本风险预防原则的体现，代表性例证乃1998年《温斯布莱德声明》之规定：“当一项活动带来危害人类健康或环境的威胁时，就应当采取防范措施，即使在科学上还不能完全确定某些因果关系。”[12]此情境下，举证责任在被规制者。风险活动的行动者应当承担举证责任，证明其活动无害而不应受规制，当属明确。
上述强弱版本的风险预防原则及对应的举证责任分配问题属于两个极端。鉴于不确定性阻碍了结论性证据的形成，故有学者试图在两者之间进行调和，反对举证责任倒置，而将该问题通过改变阈值的方式进行策略性转移，提出“举证责任减轻”之理论，即降低行政机关所承担的风险证明标准，以此保障发动预防措施的合法性与合理性，除非被规制者能有效证明风险不具现实性。进一步讲，被规制者的证明只要能够构成对行政机关已列举证据的重大挑战，就应当认为达到了证明标准[13]。该方式在一定程度上为预防原则的发动扫清了程序障碍，得到了国际法院的青睐[14]。
为了确保预防原则之适用、司法职能之履行，有学者提出“举证责任转移论”，主张由规制者承担举证责任，但在特定条件下实行举证责任的转移。具体而言，根据现有科学知识水平，有充分证据表明所谓的污染或过度使用资源形势是严峻的，并可能产生潜在的、不可逆转的后果，这可能会使该方(规制者)有资格从逆转举证责任的预防原则中获益[15]。鉴于这种观点过于抽象，且缺乏适用性，笔者对此不再赘述(9)更多批评可参见Perez O，Caroline F.Science and the precautionary principle in international courts and tribunals：expert evidence，burden of proof and finality [J].European Journal of International Law，2013，24(3)：974.。
总结来说，上述不同的举证责任分配路径，不外乎是基于两种风险推定原则，即采用“无罪推定”还是“有罪推定”，尊重“逻辑理性”还是“价值理性”[16]。由此可以看出，风险预防原则下行政诉讼举证责任的分配方式与人们对于风险的认知、规制理念甚至生活方式选择密切相关(10)例如，某一食品添加剂的使用可以极大地提升口感，但可能会对人的健康造成损害。现有技术表明，这种损害的程度很小，甚至可以忽略不计。这就涉及到民众在口感和损害之间的权衡。对于口感的追求愈强，能够承受损害的程度便愈大；若是特别重视健康，则会选择牺牲口感而远离损害，即便这种损害的程度很低，甚至仅仅是一种可能性。。若将行政诉讼举证责任规范从这些因素中孤立出来，便从根本上误解了风险预防原则的性质与目标。
从本质上讲，行政权是一种执行权，故而必须隶属于法律。国家权力对于公民、法人或者其他组织的行为进行介入存在一个重要的前提，即事实情况已经满足适用法律的条件。在风险行动没有明确立法的前提下，若遵循传统的行政诉讼规则将举证责任分配给行政机关，要求其拿出足够的、使人信服的证据表明危险存在或者必然发生，则此种“唯事实论”的制度设计从根本上背离了风险预防原则的性质与目标。风险预防原则的主要价值在于保证安全，这既是对人类需求的维护(11)根据马斯洛需求层次理论，人类有生理需求、安全需求、归属与爱需求、尊重需求、自我实现五种需求，安全需求处于较低层级。，也是好政府的基本标志[17]。过分强调证据无疑是对行政权的一种伤害，因为国家几乎不可能平行于私人设备运营商的技术发展而本身进行或者引起一个与保护义务相吻合的后果研究[18]。此情景下将举证责任分配给行政机关，必然会导致规制瘫痪，从而使风险预防原则被虚置化。
举证责任之转换，乃是以法律特别规定举证责任，或以法律推定方式对按照一般原则决定的客观举证责任(证明责任)之分配进行修正而产生[6]。在因政府采取措施对风险实施规制而引发的行政诉讼案件中，将举证责任分配给被规制者本质上就是一种举证责任转换。这要求风险制造者对其行为的无损性进行证明。由认识论的视角观之，这是不可能完成的任务。其原因在于，风险并非是一个“有无”的问题，而是一个“大小”的问题。纵观人类社会之发展流变，任何新技术产生伊始都不可能是没有任何风险的，但至少这种风险应当被控制在可容许的范围之内。况且从推动科技与经济发展的角度而言，风险往往与机遇相伴，此举无疑是对技术创新的过度限制，可能会使国家丧失抢占技术福利的先机(12)例如，英国议会于1865年颁布了《机动车法案》(又被后人讥讽为《红旗法案》)，规定机动车时速不得超过4英里(6.4公里)，车辆必须由3人驾驶：1人开车，1人添煤，1人在车前50米处摇动红旗为机动车开道。由于制度存在种种缺陷，直接使大英帝国错过了成为汽车大国的良机。。
举证责任的倒置实际上首先假设存在风险，然后由反对预防者来证明预防是不必要的[19]。探其本质，这就是一种“有罪推定”，与现代法治精神的首要原则——无罪推定相背离，已经在被反复质疑中土崩瓦解。另外，将举证责任分配给被规制者的制度设计可能会导致变相监管过度[20]，从而与行政诉讼的立法目的产生硬性冲突。行政诉讼是法院采用司法权对行政权的控制，其首要功能在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，本质在于通过制约权力维系权利体系的平衡[21]。将举证责任分配给本就处于弱势地位的被规制者，会导致司法天平严重倾斜，甚至使司法审查沦为行政机关恣意行使自由裁量权的“保护伞”，进而使公民、法人、其他组织的权利与自由因“可能造成风险”被限制甚至剥夺。
基于现有行政诉讼立法框架，依旧由行政机关承担举证责任，辅之以降低证明标准，似乎是一条较为稳妥与可行的路径。然而，受制于现有知识水平，某些风险严重缺乏科学证据或已被公认。风险并非损害，损害预防强调消解科学上有足够证据可证明的不安全因素，而风险的不确定性很大，此种差距并不能简单地通过降低证明标准这一制度设计予以弥补。在因适用风险预防原则而引发的行政诉讼案件中，若要求行政机关的证明程度达到90%，固然可以通过制度设计降低证明标准，如行政机关的证据只要达到70%的证明程度即可采取预防措施。而风险预防原则下不确定性很大，如在转基因食品产生伊始并没有相关立法，行政机关若想采取预防措施，其证据能够达到的证明程度可能只有10%。此背景下，小幅度地降低证明标准无法触及法官形成心证的必要的度，故而其现实意义十分有限。
因政府适用风险预防原则而引发的行政诉讼中，分配举证责任的目的并不在于降低一方的证明标准使之达到所谓的“证明程度”，也不在于依利益均衡原则寻求个案公正，其核心要旨是妥善界定采取预防措施规制风险之情形：既要避免因门槛被设置得过高而过于放纵风险，导致风险向损害转化；也要防止因门槛被设置得很低而过于管束风险，导致技术创新被扼杀。应当力求在成本与收益之间寻求“黄金分割点”，使两者达到一种微妙的平衡。降低证明标准的意图在于弱化对待证事实之认定，此举是为了避免因不确定性而引发的困境，但本质上还是希冀通过技术手段对事实加以证明。然而事实本身是客观的，并不会因为采用不同的立法设计而发生变化，此种观点只是对“将举证责任分配给规制机关”的一种小范围修正，并没有对种种批评进行正面回应。
可见，在风险预防领域中，待证明的事实并非已经发生的、可以确定的事实，而往往因调查手段有限而不能知晓，或受制于科学技术而无法查明，本质上是对未来的一种预判。此情景下，所谓举证责任无论分配给谁都是不可承受之重[22]。
所谓举证，是通过证据对事实加以描述和证明。然而，风险预防原则下的待证事实是一种“不确定的事实”，本质上是对未来的一种预判，这就导致举证责任分配制度能否适用于风险预防原则存在疑问[23]。简单地说，既然事实本身便是不确定的，如何能够被视为“已经证明”呢?行政诉讼中，无论是采取谁主张谁举证原则，还是举证责任倒置原则，都难以摆脱对事实的必要性证明，而这几乎是不可能完成的任务。尽管这一难题尚未完全颠覆行政诉讼体系，但确有必要在现有框架下进行创新性诠释。
风险预防原则下的举证责任问题是采用科学技术对不确定性的某种证明，通过持续研究缩小不确定性之范围，最终为行政机关的科学决策乃至行政立法提供参考。风险预防原则下的举证责任分配问题不单单涉及立法技术，甚至具有浓厚的政治属性。此情景下，不应在“非此即彼”的举证责任分配中寻求解决方案，对潜在风险向现实危害转化的可能性(或不可能性)加以证立，而应免除对事实进行证明的必要性，从风险预防原则的本质及该原则对举证责任分配的直接影响出发，在风险预防的现实需求与行政诉讼的规范程序间寻求“成本”与“收益”之平衡。
宽和适中应该是立法者的精神[24]。当该精神作用于风险预防原则下的行政诉讼举证责任分配问题时，较为可行与稳妥的方式是要求双方同时举证，即每一方都对支持其诉讼请求所依据的事实承担证明责任，对风险行为的有损害性与无损害性进行举证。此种制度设计的价值主要有三：其一，双方举证可以充分调动彼此的积极性，倒逼行政机关与被规制者对风险行为进行更为深入的研究，避免将举证责任分配给一方，而导致另一方敷衍了事的情况。其二，双方举证能够最大程度地保证一方所提供的信息影响(或刺激)另一方，从而避免信息不对称，缩小不确定性的范围，使法官在众多“不确定”中寻求仅有的“确定”，尽可能消除偏见，降低判决产生失实与偏差的可能。其三，因适用风险预防原则而引发的行政诉讼中，采取“非此即彼”的举证责任分配方式着实乖谬，而双方举证既是公平原则的体现，也是在风险与收益之间寻求的一种微妙平衡，即在确保预防措施能够发挥应有作用的同时，尽可能地避免行政机关采取此种方式扼杀一切风险行为。
双方举证下，何者的证据能够达到相应的证明标准，便可以取得案件之胜诉结果。双方的证明标准并不是一致的，在个案中应当适用不同的标准，具体需要根据特定情境考量。若双方均能达到各自的证明标准，判定加权后更具优势的一方胜诉，当属明确。
一种谨慎的、风险预防的立场，应该确保现实世界的情形在规制决策之中得到充分的考量[25]。具体而言，双方证明标准的高低并非固定不变的，理应在具体的案件中对各种内部及外部信息、情况进行综合评定。质言之，笔者不主张将统一的证明标准普遍嫁接于因适用风险预防原则而引发的行政诉讼案件中，标准高低之界定，起决定性作用的是特定情境。例如，面对转基因食品这一不确定性因素，在没有明确立法的情况下，若双方的证据所达到的证明程度一致，对于中国这种基本解决温饱问题的国家，规制者的证明标准较低，被规制者的证明标准较高，故法院应倾向于判定被规制者败诉；而对于非洲等尚未解决温饱问题的国家，则倾向于判定规制者(行政机关)败诉。当然，该例仅仅基于本益分析之立场，并没有将特定情境下的其他因素纳入考量范畴。
风险预防原则之适用并不是一个简单的立法技术问题，必然会涉及到价值判断。在风险预防原则介入行政法制的演进中，已经出现了很多旨在保障该原则发挥预设价值的构想。为增强修构后行政诉讼举证责任分配的适用性，更好地把握特定情境理论，以增强其与双方举证的相容性，在此对特定情境下需要考量的因素进行详细阐释。
(1) 本益分析。在特定情境下的所有因素中，最为基础的便是本益分析。所谓本益分析(costs-benefits analysis)，是指在经济决策中通过对全部成本与收益加以比较进行价值评估的一种方法。尽管在风险预防原则下成本与收益难以被完全量化，从而影响了本益分析的适用性，但不可否认的是所有基于风险预防原则所需考量的因素，归根结底都是从成本与收益视角出发的。诚然，此处的成本与收益应作广义理解，不仅局限于经济价值，也涵盖政治成本、政治效益等诸多方面。在对可预期的成本与收益进行评估时，必然优先考虑健康因素与环境因素，其他任何因素都不具备冲击二者的资格。
(2) 现实危害。风险预防原则的核心要义在于保障安全，对风险转化为现实的可能性，潜在危害的广度、深度以及存续时间的长度进行综合评估是必不可少的。在这个过程中，现实危害是否可逆应着重关注。简而言之，是指一旦潜在的风险转化为现实，消除损害的成本以及此种损害本身是否能够被消除。很多领域的风险被认为是不可逆的，比如生命与健康；但也有一些领域的风险通常是可逆的，比如渔业。
(3) 保护水平。保护水平的本质是保护标准问题，其高低和特定区域的实际情况密切相关，大致与经济发展和社会政治呈正相关态势。尽管在很多情况下保护水平并不明朗，但大致范围还是存在的。即便在环境、人类等方面保护水平很高，也不意味着一定要达到现有技术的极限。标准是可以被预先设定的，国家在此领域具有较大的自由裁量权。例如，在环境保护领域，对于重点资源开发区和生态功能良好区的保护标准不同，这也自然导致在不同类型区域内能够允许的风险行为存在差异。
(4) 分散程度。风险预防原则集中体现在环境保护与食品安全领域，尤其是对于后者而言，很多风险是可以分散的。例如我国法律规定，转基因食品必须具有明显的标识(13)《农业转基因生物安全管理条例》第27条规定：“在中华人民共和国境内销售列入农业转基因生物目录的农业转基因生物，应当有明显的标识。列入农业转基因生物目录的农业转基因生物，由生产、分装单位和个人负责标识；未标识的，不得销售。经营单位和个人在进货时，应当对货物和标识进行核对。经营单位和个人拆开原包装进行销售的，应当重新标识。”第28条规定：“农业转基因生物标识应当载明产品中含有转基因成份的主要原料名称；有特殊销售范围要求的，还应当载明销售范围，并在指定范围内销售。”。与其说此举是对转基因食品进行规制，毋宁说是对群众态度的一种反馈，将较大不确定性的风险分散至社会个体的身上。质言之，既然没有切实证据能够对转基因食品安全与否进行证明，不如保障普通民众的知情权，让消费者在信息相对对称的情况下自主选择。倘若日后因食用转基因食品对其身体健康造成了某种损害，也是“自甘风险”原则的体现。尽管此种做法同样可能使公众舆论对政府监管的失职进行指责，但却可以在一定程度上为政府的举措进行辩护，这也是权衡转基因食品发展趋势的稳步试办。
需要特别说明的是，笔者关于特定情境的所有论述存在一个默认的前提，即风险(包含但不限于风险向现实转化的可能性，一旦转化为现实所造成的损害程度，对这种损害的补救成本)是可以被评估的。诚然，概率性问题、风险影响的广度与深度等问题不具备可统计性，也无法进行精确的量化分析，但至少可以肯定的是，触发风险预防原则的情况可以采用定性分析的方式进行质量上的“评估”。客观标准的存在可以让法官有明确的参考范围，规范其自由裁量权[26]。或许这种“评估”并不精确，但我们仍然可以得到一个大致的范围，即便这个范围真的很大。倘若风险完全不能被评估，意图规制的风险没有任何确定性因素的存在，仅仅是出于主观臆想，那么此种“假设风险”并不具备调用预防原则的合法性与合理性，自不待言。
在行政行为与政治行为相互交织的风险社会里，几乎每一项风险规制活动都蕴含着相关的政策选择[27]。风险预防原则下的行政诉讼举证责任分配路径与适用风险预防原则的合法性与合理性密切相关，与其说是立法技术问题，更多地体现出政策属性。由此观之，基于风险预防原则而采取的行动并不是永恒的，本质上是一种临时性措施，尚且需要随着科学技术的发展与各方面因素的变化进行定期审查，并及时调整政策，以顺应不断发展的社会现实。
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