基于政策工具-创新链二维框架的辽宁省智能制造产业政策研究

随着人工智能时代的到来，日新月异的智能技术创新孵化了飞速发展的智能产业，智能制造产业就是其中之一。智能制造产业作为人工智能与制造业深度融合的产物，有利于实现传统制造业的智能化升级，目前已经被我国确定为战略性新兴产业，具有广阔的发展前景。辽宁省是东北老工业基地的重要省份，装备制造业一直是辽宁省的支柱产业，面对智能化时代的到来，发展智能制造产业、继续保持装备制造业的行业优势也成为辽宁省的重大战略需求。2015年7月28日，辽宁省人民政府发布《辽宁省人民政府关于印发辽宁省壮大战略性新兴产业实施方案的通知》(辽政发〔2015〕25号)，明确指出要在高端装备制造领域重点发展智能制造装备产业及机器人等智能制造。此后，围绕智能制造产业发展，辽宁省先后出台了相应的政策举措，将发展智能制造产业作为全面振兴辽宁老工业基地的战略性目标和任务。

政策文本研究是政策分析的重要使命。内容分析法是政策分析的重要方法之一，尤其适用于对政策文本的挖掘与分析。政策工具是政府为了实现特定目标而采用的手段和方式，是内容分析法的重要维度。政策工具分析以政策的结构性为基本立论基础，认为政策是可以通过一系列基本单元工具的合理组合而建构出来的，并认为政策工具反映了决策者的公共政策价值和理念[1]。

目前，学者对智能制造产业研究主要集中在技术创新、发展模式、产业链等方面，关于智能制造产业政策的研究较少。李晶、井崇任[2]研究了我国高端装备制造业财政税收政策，发现我国财政政策和税收政策对高端装备制造业的支持力度不足。李景海[3]借鉴“发展背景-政策空间-选择性多层干预”的产业政策干预框架，构建了我国智能制造转型的多层政策干预模型和新产业政策矩阵。王璐宁[4]通过分析当前我国智能制造业发展面临的问题，提出了一些完善措施。李佳薇[5]提出我国应尽快建立智能制造的产业政策法律规制。霍岩[6]从产业政策理论的视角分析了沈阳市智能制造产业政策内容。以上研究大都从产业经济学角度对智能制造政策进行分析，公共管理视角的政策分析较少。这种方法的分析对象是国家层面的智能制造产业政策文本，本文将借鉴该方法的分析框架分析辽宁省智能制造产业政策文本，旨在找出辽宁省智能制造产业政策存在的问题，并提出相应的完善建议，促进政策目标的实现和产业更好更快的发展。

一、辽宁省智能制造产业政策文本选择

辽宁省智能制造产业政策文本主要从三种渠道搜集得到：(1)政府机构官网，政府网站是政府政策法规公开的重要窗口，通过登录辽宁省政府、辽宁省科技厅、辽宁省工信厅、辽宁省发展改革委员会、辽宁省财政厅等政府机构网站，搜集相应机构颁布的智能制造产业政策；(2)政策检索平台，利用北大法宝、北大法意、政策汇等政策检索平台，对辽宁省智能制造产业政策进行搜索和下载；(3)百度关键词检索，在百度搜索栏键入“辽宁省”“智能制造产业”“政策”作为关键词搜索，对上述两种搜集方式起到查漏补缺的作用，避免政策文本遗漏。

与此同时，在政策的搜集过程中，需要对政策文本进行过滤和筛选，保证政策分析的有效性，该过程需要遵循以下的原则和标准：(1)普适性原则，即所得到的政策需要具有普遍的适用性和约束力，排除会议通告、申报通知、立项名单等规范性文本；(2)相关性标准，即政策主要围绕智能制造产业发展的政策目标，以全文或者较大篇幅罗列促进智能制造产业发展的政策措施。

截至2019年9月1日，共搜集和选择了13项辽宁省智能制造产业政策作为研究样本。特别需要声明的是，由于政策公开受限、网络、自身能力有限等因素，辽宁省智能制造产业政策文本搜集不全面，但实现了智能制造产业重大政策基本覆盖，能够保证政策文本分析的有效性。

二、辽宁省智能制造产业政策分析框架构建

本文借鉴了黄萃、苏骏等分析我国风能政策的研究思路与方法[1]，构建了分析辽宁省智能制造产业政策的二维分析框架，即政策工具维度(X维度)和产业创新链维度(Y维度)。该分析框架的具体内容如下。

1. 政策工具维度

本文采用Rothwell和Zegveld[7]的政策工具分类方法，将辽宁省智能制造产业政策基本工具分为环境面、供给面、需求面。环境面工具是指辽宁省为智能制造产业快速发展提供良好政策环境的一系列政策举措；供给面工具是指辽宁省对智能制造产业的直接扶持措施；需求面工具是指辽宁省为智能制造产业创造和开发市场的举措。产业创新和发展取决于技术供给、市场需求和创新环境的有效组合[8]，因此为了促进辽宁省智能制造产业的发展，需要优化配置以上三类政策工具的使用比例。上述三类政策工具还各自包含着若干的细分子工具，由于目前学者采用上述三类政策工具进行政策文本分析已经非常普遍，形成了以刘立[9]、苏骏[10]等为代表的相对稳定和统一的政策子工具类目；但是在研究不同领域的政策时，为了适应不同类型政策的特点，三类工具对应的政策工具类目会有所调整或存在差异。本文的研究对象是智能制造产业政策，由于智能制造产业是高新技术产业，故不能采用一般产业政策的子工具进行分析。本文首先参照学者对我国大数据政策[11]、长三角地区机器人产业政策[12]、我国风能政策[1]等高新技术产业政策工具的研究，初步确定了适用于智能制造产业政策的子工具类目表；其次，根据已确定的子工具类目对辽宁省智能制造政策文本进行政策条款的子工具归类，在此过程中对原始子工具类目表进行调整和修正。最终确定了辽宁省智能制造产业政策3类13项政策工具类目，具体如表1所示。

2. 产业创新链维度

智能制造产业是一种高科技产业，技术创新是高科技产业发展的重要支撑和关键要素，也是高科技产业孵化的首要环节。创新链的概念经过Turkenburg等提出和丰富以后，逐渐受到关注并运用到产业政策的研究之中。顾名思义，创新链指的是包含着不同创新活动环节的过程，具体而言是指从创新源的获得到把创新源转化为新产品，再到市场化的创新价值实现过程[13]。这一过程是由一系列相互独立、相互联系的创新主体链接起来的，并且是各个环节环环相扣、科技开发价值不断增值的链条式集合体[14]。因此，对创新链的阶段划分是创新链研究的一个焦点。对此国内外学者提出了众多的划分方式，如：Turkenburg[15]将创新价值链分为研究与开发、示范、扩散三个阶段；Bamfield[16]把创新价值链分为试探研究、工艺开发、试制、市场启动、生产和销售五个阶段；王超、许海云等[17](基础研究、运用研究、转移转化、商品化和产业化)，谢青、田志龙[13](研发、产业化、公共领域推广、私人领域推广)等对创新链的阶段进行具体划分。本文借鉴上述学者的观点，结合智能制造产业的特点以及辽宁省智能制造产业政策表述，将辽宁省智能制造产业创新链分为研发、示范应用、产业化、推广使用四个环节。

3. 二维分析模型的构建

政策工具作为实现政策目标的方式和手段，对智能制造产业的发展具有重要的影响。由于不同的政策工具作用于产业创新的全过程，而不同的产业创新阶段又需要不同的政策工具支持，因此构建产业创新链维度的目的是对智能制造产业的孵化发展过程和阶段进行分解，从产业活动规律角度分析政策工具的合理性和适用性。政策工具对智能制造产业的作用关系如图1所示。

政策工具维度和产业创新链维度的组合构成了辽宁省智能制造产业政策的二维分析模型，如图2所示。

三、辽宁省智能制造产业政策文本单元编码与数据分析

1. 文本编码

为了使政策内容能够量化，需要将政策文本分解为基本的分析单元。所谓分析单元是内容分析中最基本、最重要的元素，可以是单词、词组、句子或段落[18]。同时，为了提高政策内容与上文选定的政策子工具之间匹配的精准性，避免由于编码者对政策工具的概念不清导致的理解偏差或主观误判，保证政策工具归类的明确性和可操作性，提高政策工具频率数量占比的准确性，使后文的政策分析更具科学性和可信度，本文借鉴胡峰等[12]、谢青等[13]的做法，对每个政策工具进行了概念定义，以对编码工作起到指导和规范作用。

本文通过对13项辽宁省智能制造产业政策文本进行分析单元分解，依据概念及举例，按照“政策序号-章节-具体条款”的方法对分解后的分析单元编码。为了便于进行编码统计，用EXCEL制作了编码操作表，具体如表2所示。

需要说明的是，由于每项政策文本的内容庞杂繁琐，字句段落的表述含义复杂多样，这就给政策工具和创新链阶段的归类带来了困难。由于编码者对政策制定主体的政策意图了解不够全面，不能完全准确把握政策目标，所以不可能做到对每个字句都进行归类以及保证归类完全准确，只能做到相对准确，这也是政策工具研究方法的一个重要的缺陷。为了解决这一问题，从政策意图倾向的角度结合语义表达的重点，尽可能保证一句完整的话(以“。”结束)为一个分析单元。此外，部分政策文本不是全文围绕“智能制造产业”，只是在政策原文的某些部分对智能制造产业进行政策说明，智能制造产业政策只是这项政策的一个组成部分，如《辽宁省人民政府关于印发辽宁省壮大战略性新兴产业实施方案的通知》。因此，为了保证对此类政策的分析更具针对性，同时减少编码者的工作量，将此类政策的“智能制造产业”相关原文进行分析单元分解，并重点分解了“政策措施”“政策保障”部分。以上政策分析单元分解和归类仍存在漏洞和缺陷，但是基本能够保证最终累积的政策工具频率数量比例的相对合理性，使后文的政策分析部分具有进行的可能性。最终，本文从13项辽宁省智能制造产业政策分解出284个基本分析单元，并对每个分析单元进行政策工具和创新链阶段的归类与划分，通过EXCEL的筛选与计数功能得出每个政策工具和每个创新链阶段的政策条款频率数量，归类结果如表3所示。

2. 政策工具维度分析

为了更加清晰地观察政策工具使用比例的分布状况，根据政策工具的使用频率绘制了图3。从政策工具类型来看，辽宁省智能制造产业政策兼顾了供给面、环境面、需求面三种政策工具类型，但是在使用比例上存在差异(供给面58.10%，环境面38.03%，需求面3.87%)。这说明当前辽宁省侧重于运用供给面和环境面的政策工具推动和影响智能制造产业的发展，需求面政策工具使用较少。智能制造产业作为战略性新兴产业，目前正处于产业孵化和成长的初始阶段，需要大量供给面和环境面政策的工具支撑。因此，辽宁省目前供给面、环境面的政策工具运用状况对智能制造产业的快速发展非常有利。然而，需求面工具使用过少将对辽宁省开拓智能制造产业市场产生不利影响。从具体的政策工具来看，三种工具类型所包含的政策工具也存在着使用比例不均衡的现象。

由图3可知，在供给面中，公共事业(37.58%)、科学技术(36.36%)、教育培训(16.36%)是常见的政策工具，信息资讯(9.70%)工具使用较少。智能制造产业是新兴的高新技术产业，政策、技术、人才是该类产业发展的关键要素，当前辽宁省智能制造产业政策较好地为上述三种产业发展亟需的生产要素提供了充足的工具供给。然而，随着两化融合的进一步加深，产业发展中信息要素的重要性越来越重要，应该引起重视。

在环境面中，政策策略(39.81%)、财政金融(28.70%)、目标规划(19.44%)三种工具运用较多，而法律法规(8.35%)、税收优惠(3.70%)运用较少。政策策略是一种鼓励性和引导性的政策工具，反映了辽宁省政府强烈的政策偏好和政策期望，但过于宏观和粗略，可操作性弱；财政金融工具的充足供给为辽宁省智能制造产业提供了发展所需的资金资源；目标规划为辽宁省智能制造产业绘制了明确的发展路线和计划。但应该注意的是，法律法规工具对于保护创新和创造的知识产权和专利、规范产业标准和秩序具有重要作用，因此辽宁省需要进一步加强法律法规工具的使用，为智能制造等战略性新兴产业的发展构建完善的法律法规体系，同时也应重视税收杠杆对智能制造产业的调节和引导作用。

在需求面中，辽宁省智能制造产业政策主要运用了海外机构(81.82%)、政府采购(18.18%)两种政策工具，未使用服务外包和贸易管制工具。这说明辽宁省非常注重和支持智能制造产业开展对外合作和开拓国外市场，并且通过政府采购带动产业的发展。

3. 产业创新链维度分析

在将284个分析单元进行政策工具归类的同时，本文还将每个分析单元划分到创新链的不同阶段中，即284个分析单元分别对应着一个政策工具和一个创新链阶段。图4为创新链各个阶段基本分析单元的频率分布旭日图，同时还纳入了13种政策工具在四个阶段的使用比例分布情况，外圈每个政策工具的弧度大小反映的是该政策工具使用频率的多少。此外，为了区分政策工具的类型，用S、D、E分别代表供给面(Supply)、需求面(Demand)、环境面(Environment)的三种工具类型。

由图4可知，辽宁省智能制造产业政策在创新链的四个阶段都有分布和作用：研发(38.73%)、示范应用(10.92%)、产业化(41.90%)、推广使用(8.45%)。由此可见，辽宁省智能制造产业政策主要集中和作用于研发和产业化阶段，支持示范运用和推广使用的政策条款较少。结合政策工具的使用来看，辽宁省在智能制造产业创新链的四个阶段都主要使用了供给面和环境面两种类型的政策工具，但是每个阶段主要运用的政策工具有所不同。

在研发阶段，辽宁省主要运用了供给面工具中的科学技术、公共事业、教育培训、信息资讯和环境面的政策性策略、财政金融。技术和产品的创新和研发是智能制造产业的关键环节和起步阶段，对供给面和环境面的政策需求较多，因此辽宁省当前的智能制造产业政策为智能制造技术和产品的研发提供了技术、政策、人才、信息、资金的支持，有利于辽宁省智能制造产业新技术和新产品的产生和研制。但是由于研发阶段是技术和产品创新的主要阶段，也是技术盗窃和产品抄袭的重灾区，知识产权和专利保护尤为重要，所以辽宁省应该加强研发阶段法律法规工具的使用，保护发明创造者的合法权益。

示范运用阶段是产品或技术大规模生产或应用之前的试验阶段，在此阶段，辽宁省主要依靠供给面的公共事业、科学技术和环境面的政策性策略，需求面工具运用较少。

在产业化阶段，辽宁省侧重于应用供给面的公共事业、教育培训、信息资讯和环境面的财政金融、目标规划、政策性策略和法律法规。产业化阶段是一项新兴产业孵化和形成的主要阶段，需要全方位的政策支持，除以上的政策工具供给外，辽宁省还需要加强科学技术、税收优惠、政府采购、海外机构等工具的运用，构建完善的产业化政策支撑体系。

推广使用阶段是在智能制造产品和技术相对成熟化、产业化后，将其向其他行业、领域或者海外推广应用的阶段。在推广使用阶段，辽宁省侧重于使用环境面的政策性策略、供给面的公共事业和科学技术、需求面的海外机构，同样使用了较少的需求面工具。

四、辽宁省智能制造产业政策存在的问题

1. 政策工具使用比例不平衡，分布结构不合理

辽宁省智能制造产业政策的基本政策工具类型及其包含的政策工具都存在着使用比例不协调、分布结构不合理的现象。基本政策工具类型方面，供给面工具使用泛滥，需求面工具使用比例过低，供给面工具过度使用挤占了需求面工具的使用空间。在智能制造等新兴产业的初创阶段，政府加强对产业发展的直接供给对智能制造产业的成长非常有利，但是供给面工具取代不了需求面工具的功能，对需求面工具的过少使用将对智能制造产业的市场开拓产生不利影响。政策工具方面，三种工具类型内部的政策工具分布结构不够合理。首先，供给面工具中信息资讯运用比例较少。随着社会的发展，信息资源成为技术进步和产业发展的重要战略资源，应该加强信息资讯工具的运用。其次，环境面工具中政策性措施应用过多，法律法规和税收优惠使用比例较少。政策性措施作为引导性和鼓励性的举措，体现了政府的政策导向和政策意图，有利于激发智能制造技术创新和产业发展的活力，也为政策创新留有充足的空间，但是由于该政策工具宏观性强，可操作性和约束力弱，过多使用该工具也将会对智能制造产业政策的实施产生不利影响。最后，需求面工具中未使用服务外包和贸易管制。它们都是需求面工具的重要组成部分，这两种政策工具的缺失会影响需求面政策对智能制造产业的拉动作用。

2. 创新链各个阶段的政策工具供给结构有待改善

智能制造产业创新链的每个阶段都需要政策支持，同时不同的阶段又需要不同的政策工具。由前文创新链维度分析可知，辽宁省对智能制造产业的政策支持和投入主要集中在研发、产业化两个阶段，示范应用和推广的政策较少。这说明辽宁省以智能制造产业化为中心任务和主要目标，非常重视智能制造技术与产品的研制和创新，从而为智能制造产业化提供技术支撑和保障，但是在技术和产品的示范应用及推广环节的政策支持较为薄弱。

在智能制造产业创新链的不同阶段，辽宁省智能制造产业政策还存在着政策工具使用不协调的问题。在研发阶段，辽宁省智能制造产业在科学技术、政策性策略、公共事业、教育培训、财政金融等政策工具上能够较好地满足研发阶段对科技基础理论、政策鼓励、基础设施、专业人才、资金投入的需求，但是法律法规工具运用较少。研发阶段是新知识创新和生产的关键环节，也是保护知识产权和建立技术标准的重要环节，构建完善的法规体系和技术标准有利于激发科研创新的活力，同时法律法规工具也应贯穿于产业链的全过程。在示范应用阶段，辽宁省运用了较多的公共事业和政策性策略工具，但是缺少教育培训、财政金融、税收优惠、政府采购等对技术和产品示范应用产生直接影响的工具。在产业化阶段，辽宁省需要构建全面的政策支持体系，相应增加科学技术、服务外包等工具的使用。而在推广使用阶段，辽宁省应在财政金融、税收优惠、政府采购等方面加大对产业推广的支持力度。

五、优化辽宁省智能制造产业政策的建议

1. 统筹兼顾，优化政策工具结构

第一，增加需求面工具的供给。在政府采购、服务外包方面对智能制造产业实行政策倾斜，加大对该产业市场开拓的政策支持。同时，建立智能制造产业“走出去”的长效机制，搭建产业对外交流合作的平台，推动辽宁智能制造进入世界先进行列。第二，减少供给面工具的泛滥使用，同时完善环境面政策工具结构。统筹考虑智能制造产业化的政策配给，改变传统的直接供给模式，运用市场化方式对产业的研发、示范应用、推广使用等环节进行调控，加大政府采购对产业的支持力度。完善智能制造产业发展的法规制度体系，营造良好的产业发展环境，同时不断完善财税体制，加强对智能制造产业发展的财税支持。

2. 精准施策，提高政策使用效率

针对智能制造产业创新链不同阶段对政策工具的不同需求，应提高政策供给的精准性和匹配度，使政策适用于产业创新链的相应阶段，大大提升政策使用的效率。首先，鼓励和支持高等院校、科研院所、企业等建设智能制造等新兴产业的研究平台或实践基地，加强对智能制造产业及其创新链的属性研究，形成对政府产业政策制定和执行的智库支撑。其次，细化智能制造产业政策门类，在产业链的研发、示范应用、产业化、推广使用等四个环节分别制定相应的政策，精准化施策，有效增强每个阶段的政策支持力度，改变以往大水漫灌的政策供给方式。最后，加强智能制造产业法规和财税体系建设。建议加快战略性新兴产业的立法，为智能制造产业的发展提供强有力的法律保障，同时逐步形成辽宁省智能制造产业的技术标准，增强辽宁省智能制造产业的行业影响力。完善的财税体制能够为产业的发展带来动力与活力，尤其是目前智能制造等高新技术产业正处于产业的孕育和形成阶段，更需要政府加大财税政策的支持。

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