2018年，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的指导意见》(简称《指导意见》)明确指出：“乡村发展的不平衡不充分矛盾最为突出……国家支农体系建设相对滞后，农村金融体制改革任务繁重。”为实现新时代乡村振兴战略，推进农业农村现代化，提高农民生活水平，必须加快推进金融支农体系的结构性改革。作为农业生产经营的“风险控制器”，农业保险(简称农险)在当前和未来肩负着金融支持乡村振兴的重要使命。中央一号文件2014—2019年连续5年均关注农业保险，对农业保险服务乡村振兴作出了具体部署。本文在认真梳理有关农业保险发展的相关文献基础上，以西部农业大省四川省的农险发展实践为依据，结合全国农险发展情况，对农业保险服务乡村振兴战略的内在逻辑、改革路径进行详细论述，以期为农业保险在实践中更好地服务乡村振兴提供有益建议。
一、研究概述
作为金融支持三农发展、保障国家粮食安全的有效手段，农险对推动乡村振兴的有效实施具有不可估量的作用。近年来，国内外学者对其进行了大量研究，从宏微观角度将其进行分类整理后主要有以下几个方面：
首先是政府在农险发展过程中的角色定位问题。早期的农险实践一直面临模式选择的难题，在完全商业化运作、政府主导、互助合作、政府与市场结合四种模式当中，由于纯商业化的农险实践的失败，最终确定了政府主导、商业化运作的模式[1]。庹国柱、朱俊生认为，我国的农业保险必须采取“政府引导，市场化运作，自主自愿，协同参与”的基本原则。许梦博、李新光等认为，政府在农险当中的定位应该由主导者转变为引导者，逐步培育国内农险市场，减少微观干预[2]。由于确定了“政府引导”的基本原则，政府采取财政补贴引导农险发展的效应问题逐步受到关注。熊志刚、安秀梅基于2006—2014年的省级面板数据，实证分析了财政补贴效应，认为目前中央与地方财政分权体制下地方政府有激励动机促进农险发展，预防性财政支农政策没有对农险产生挤出效应[3]。相反，刘璐、韩浩、马文杰认为：预防性财政支农政策对农业保险需求存在挤入效应，农险补贴对农业保险需求具有明显的挤入效应；补偿性财政政策在2007年以前对农业保险需求具有挤出效应，之后挤出效应不显著[4]。
其次是对农险市场竞争性的研究。庹国柱以及兰虹等认为，我国农险市场具有非完全竞争性，完全竞争性的市场模式只能导致保险公司的过度竞争而无助于农险供给主体的可持续发展，恶性竞争带来的只是政府部门的权力寻租以及保险公司的经营成本高企[5-6]。因此，需对农险市场设置必要的准入门槛，进行有限竞争。除此之外，对农业保险的宏观问题研究还涉及到政策目标问题。郑军等认为，农业政策目标要服从于农业发展和国民经济整体发展的战略目标，并以法律形式加以肯定[7]。但是，美国、加拿大等农险发达国家在设置农险目标的时候，多从纯经济理性出发，并未对农险设置过多的政策性目标。与之相比，我国农险还被赋予精准扶贫、保障农户稳定增收的政策性任务[6]。
随着研究的逐步深入，现有农险产品品种少、覆盖范围狭窄、不适应市场化改革需要的短板逐步暴露，对创新农险险种的要求日益迫切。温涛、谢家智从原则上认为我国农险制度、产品创新必须与经济发展现实情况相协调，超过或者滞后于经济发展的农业保险制度创新都是不合理或者缺乏效率的[8]。李恩龙、杨永春、王宝君基于多元回归模型研究了中国保险业市场空间分异的影响机制，发现经济发展水平、人民生活水平、城镇化水平以及金融发展水平对保险创新有正向促进作用，人民生活水平和金融业发展水平对保险业发展潜力具有正向促进作用[9]。
与宏观研究相对，对农险的微观研究主要涉及到农险的扶贫效应，对农村经济增长、农民增收的作用等问题。如江生忠、张熠运用3SLS模型，实证研究了在由家庭、政府和厂商构成的封闭三部门农业经济系统中，农险保费收入的大幅增加对增加当期农民消费和农业产值的显著作用[10]。程静等利用中部鄂、湘、赣、皖4省2004—2013年间的面板数据，实证检验了农业保险发展对农村经济增长的影响，认为农业保险的发展显著促进了中部省区农村经济发展[11]。王国军等运用二项回归模型和条件相关模型对我国农业保险市场中是否存在信息不对称问题进行了实证研究，发现中国农险市场存在严重信息不对称问题，其对农险发展的阻碍作用不容小觑，主张探索开展互助农业保险，降低道德风险问题[12]。更微观的研究则从感知行为理论出发，运用Tobit模型实证研究了政策性农险对农户的增收效应，认为政策性农业保险通过引导农户行为推动了产业增长，是农户增收的重要途径[13]。
对农业保险宏微观视角的研究为后续的实践探索积累了宝贵的基础资料。但是，在乡村振兴背景下，农业保险具有某些特殊功能或使命。首先，高速城镇化推动农村人口大量外迁，农地撂荒、农村空心化问题日益严重，如何保障粮食安全成为现阶段乡村振兴迫切需要解决的问题。其次，在未来20年高速城镇化的进程中，农村将继续充当维护中国经济稳定的“蓄水池”和“稳定器”[14]，如何推进乡村治理现代化，提升乡村基层治理水平，更好地发挥乡村的“兜底”功能，仍是乡村振兴所必须面对的问题。最后，在城市逐步完成产业升级、城市环境逐渐改善的情况下，农村居民却因日益严重的面源污染而继续承受环境代价。这些问题的解决都需要在新的视角下对创新农险的金融工具职能进行探索。
二、农业保险支持乡村振兴的必要性分析
从城乡关系的视角来审视，欧美、日韩等发达经济体已经完成了城市化进程，乡村已经融入城市，成为城市带的组成部分，城乡差距进一步缩小。与之相比，中国在高速城镇化进程中城乡差距仍在进一步扩大，乡村的资源要素不断流入城市，乡村表现出人口空心化、治理内卷化的特征。但是，高速城镇化进程中的广大乡村仍然要继续承担起整体经济的“稳定器”和“蓄水池”角色，在“以代际分工为基础，半工半耕的家计模式”中[14]，留守乡村的农户和新崛起的“中坚农民”共同组成的“农业经营主体”依旧要承担保障国家粮食安全的责任，乡村依旧要为无法顺利进城或因城市产业危机而返回农村的人口提供收入来源和致富渠道。在城市环境污染成本不断向乡村转移以及传统农业生产方式导致乡村面源污染不断加剧的背景下，作为生态保护的重要屏障，乡村依旧要承担起供应生态产品的职能；在新型城乡关系构建过程中，随着城乡互动的增强，乡村的基层组织还要承担起承接城市资源要素转移的“中介职能”。这些目标与目前乡村现实之间的矛盾就构成了乡村振兴战略所瞄定的五大任务，即产业兴旺、生态宜居、生活富裕、治理有效、乡风文明。农业保险服务乡村振兴的内在逻辑即是由乡村振兴战略的内涵所衍生出的任务所决定的。乡村振兴战略的实施，对金融服务“三农”发展提出了具体的目标要求，在保障国家粮食安全、增加农民收入、改善生态环境以及乡村治理的过程中，作为重要的金融支农工具，农业保险需要发挥重要作用。本文以代数推导的方式说明农险所具有的各类激励效应[15]。
1.推动粮食增产——确保口粮绝对安全
农业税费改革前，农业税负担导致区域性的农地撂荒现象。2006年取消农业税以后，家庭农场、专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体开始规模化流转土地经营权从事现代农业生产，但实践过程中由于企业缺乏组织优势，不断出现农业企业“转租”、“转型”和“跑路”等现象。本文将农村土地低效利用的各种类型和作用机制总结如表1所示。
表1 农村土地低效利用类型与作用机制
土地低效利用类型表现形态发生时期作用机制发展趋势政策性低效利用区域性撂荒税费改革以前税费负担过重已经解决家庭经营下的低效利用粗放性种植、季节性撂荒税费改革后至今务农比较收益过低逐渐调整规模化流转后的低效利用非粮化、非农化、细碎化撂荒2007年至今企业缺乏组织优势政策调整
运用厂商行为理论，假设农户是在成本一定的条件下追求收益最大化的理性经济人，不考虑购买农业保险的情况下，在耕地上进行种植生产所需投入的生产要素为农药、种子、化肥、农模等，其亩均成本为x元。耕地的资源禀赋为hi，预期最大产出为q(x|h=h0)，市场价为pi(上一年为p0，本年为p1)，因发生自然灾害导致的损失率为ξ(0≤ξ≤1)，自然灾害发生概率为k(0≤k≤1)，则农户经营生产每亩耕地的收益为
R=q(x|h=h0)pi(1-k)+
q(x|h=h0)pi(1-ξ)k-x
(1)
在收益最大化条件下，令R对亩均成本x求导可得
R′(x)=q′(x|h=h0)pi(1-ξk)-1
(2)
令R′=0可得
(3)
q′(x)>0，q″(x)<0且ξ和k均为q1(x)的增函数。显然：当h0较大且ξ和k较小时，即在优质耕地上q′(x|h=h0)=0时x0较大，农户的亩均投入较多；当h0较小且ξ和k较大时，即在劣质耕地上农户的亩均投入较小。以四川省为例，其代表的西南地区土地利用类型以林地和草地为主，虽然可耕地面积在西部居于首位，但是符合高标准农田建设要求的耕地占比并不大，目前划定的以都江堰灌区30个县(市、区)为主的1 060万亩粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，以及90个粮食生产重点县还处在探索规划阶段，可以预计在目前可耕地总体质量不高的情况下，农户从理性人角度出发在耕地上的亩均投入x0相对较小。
考虑农户购买农业保险的情况，设保险费率为
，保障水平为λ(0≤λ≤1)，政府财政保费补贴比例为Π(0≤Π≤1)，则农户购买农险之后的收益情况为
(4)
式(4)中第一个方程由三部分组成，即亩均种植收入、亩均投入成本及农户购买农险的自付部分。比较式(4)第一项与式(1)可以发现，对于优质耕地而言，由于预期产量损失率较小，即使购买了农险也较难激励农民加大生产投入以提高农作物的单产。但是对劣质耕地而言，在ξ≥1-λ受灾情况下有
(5)
再令
E=(1-ξk)-(λ-(1-Π))
(6)
将ξ≥1-λ代入式(6)得
E(1-k)(1-λ)+(1-Π)>0
(7)
因此在购买农险之后，农户在劣质耕地上进行耕作，其净收益最大化时的成本投入大于没有购买农险的情况。又因为q(x|h=h0)是x的增函数，农户在购买农险之后能够激励其在耕地上提高投入以增加单位亩均产出。农户在参与农险之后，政府如果合理确定保障范围的水平，在理论上可以规避参保农户的道德风险，激励农户增加投入，提高粮食产量，保障国家粮食安全。这是农险服务乡村振兴的第一贡献。
2.缓解乡村生态环境恶化——推动宜居乡村建设
环境库兹涅茨曲线揭示了经济增长和环境污染之间存在一种典型的“倒U型”曲线关系。随着经济的不断发展，环境污染程度将由不断恶化到逐渐改善，产生这种变化的原因在于经济发展推动产业结构调整，能耗更少、污染更小、附加值更高的第三产业将逐步取代高污染、高能耗、低附加值的第二产业。相对于农村，城市的经济发展速度和产业结构的调整速度更快，服务业占比不断扩大。相比之下，农村地区在传统农业生产经营过程中所排放的化学残留物和畜禽养殖排泄物造成的面源污染仍是导致农村环境破坏的重要因素[16](见表2)。
表2 我国农村地区生产排污状况统计
年份COD排放量万吨占农业化学需氧量(COD)排放量比例%氨氮排放量万吨占农业氨氮排放总量比例%总氮排放量万吨占农业氮排放总量比例%总磷排放量万吨占农业磷排放总量比例%20131130.4695.3165.2078.88266.7362.7940.9275.5620141098.9695.2563.1378.30303.7964.6742.3577.1820151071.7595.2060.4177.52298.6564.4942.2577.7120161049.1195.1758.0176.79289.0463.3741.0676.8520171015.5395.0455.2276.05297.5564.5042.5377.79
数据来源：历年《中国统计年鉴》。
改善农村生态环境、建设美丽宜居乡村迫切要求转变现有生产方式，由高能耗高污染向低能耗低污染的低碳型农业生产方式转变。农业保险通过设计合理差异化的补贴制度，改变传统生产方式和集约生产方式下农产品的相对成本和收益，可以缩小高能耗高污染农业生产规模，实现“绿色农业”生产激励，从而改善农业生态环境，促进美丽宜居乡村建设，具体分析如下。
假设农户经营农业生产有两种方式：低污染低能耗的现代集约型以及高污染高能耗的传统粗放型，将其产品分别表示为F和E，价格分别为pF和pE，单位产出分别为q(xF)和q(xE)，初始种植面积分别为MF和ME。因自然灾害发生损失率为ξF和ξE的概率分别为kF和kE，农作物的亩均成本为xF和xE。由理性人角度出发，农户进行两种生产方式的收益为
RF=q(xF)pFMF(1-kF)+
q(xF)pFMF(1-ξF)kF-xF
(8)
RE=q(xE)pEMF(1-kE)+
q(xE)pEME(1-ξE)kE-xE
(9)
在收益最大化条件下对上面两式分别求导可得
R′F=q(xF)pF(1-ξFkF)
(10)
R′E=q(xE)pE(1-ξEkE)
(11)
R′F=R′E时，有
(12)
显然，农民收益最大化的土地利用决策就是在每亩耕地上进行传统经营和集约经营的产出收益之比为每亩实际保留产量比例的倒数。考虑农户购买农业保险且农险设计差异化的补贴政策，即只对采取集约环保的农业生产方式予以财政补贴，对传统高污染型农业生产方式不予补贴。则农户采取集约经营方式下的收益为
(13)
上式两端对x求导可得
(14)
当ξ<1-λ时，农户在收益最大化条件下的土地利用决策必须满足
(15)
与式(12)比较可以发现，当传统农业经营方式下的预期损失率ξ较小或者农险的保障水平较低时，对两种生产方式实施差异化的补贴无法提高集约经营方式的种植面积，即在高质量耕地上对两种经营方式进行差异化补贴并不能有效缩减传统农业生产面积。但是当ξ≥1-λ时，有
(16)
令Y=(1-ξFkF)-[λ-(1-Π)]=0得
λ=1-ξFkF+(1-Π)
(17)
显然，当λ>1-ξFkF+(1-Π)时，Y<0，此时扩大集约型种植面积减少高污染型种植面积就成为农户的理性选择。因此，在耕地的自然禀赋较差、遭受自然灾害的损失较为严重的情况下，设计差异化的农险补贴方式，从理论上有助于农户转变生产经营方式，逐步提高集约化种植的比重，减少农业生产污染，从而改善农村生态环境，建设美丽宜居乡村。这是农险服务乡村振兴的第二贡献。
3.提升乡村地区社会福利水平——稳定增加农户收入，推进脱贫地区发展
在目前的城市化水平下，城市无法吸纳绝大部分的农村人口就业，大部分进城农村人口也难以体面地留在城市，最终在产业危机或经济危机的催化下，大量进城农村人口将返回农村，因此，农村依旧是部分农户获取收入的主战场[17]。在乡村振兴背景下稳定增加农户收入，就要不断升级农业产业，延伸农村产业链，增加农户经营性收入。但囿于农户融资问题，许多农村家庭年均收入低于年均支出，难以进行资本积累，即使有良好的农业项目也受制于资本匮乏，使得农户无法满足农村信贷机构的贷款条件，农村金融机构普遍表现出“惜贷”“限贷”倾向。以四川省为例，在偏远地区，由于农户的经济条件更为恶劣，获得金融服务的机会也就更少。目前四川省农村地区仍有200余万户农村家庭，其家庭主要收入来源为务农收入，严苛的金融约束使得脱贫地区很难获得金融服务。在乡村振兴背景下，农险通过机制创新、开展银保合作、增加农户收入、推进脱贫地区发展，能够在很大程度上缓解农户融资约束问题。
假设农户的收入由两部分构成：家庭经营性收入F和其他收入L，L包括财产性收入和务工及转移支付等。发生自然灾害导致的损失率为p，则农户的总收入T=F(1-p)+L。根据统计数据，若发生重大自然灾害导致农作物绝收(p=100%)，则农民总收入将变成T=F=7 700<现行贫困线9 000元，即农户很容易掉入贫困线以下。在这种高风险的情况下，信贷机构选择拒贷或者惜贷就成为理性行为。假设农户面临一个30 000元的农业投资项目，农户自有资金20 000元，需要向银行贷款10 000元，年利息5%。若农户购买了农业保险，在农险承保的条件下，当风险保障水平λ=60%时，农户总收入T=30 000(1-P)+7 700；如果发生重大自然灾害，在保险承担60%的情况下，T=15 000>9 000元的贫困线水平；当λ=70%或80%时，农户的无风险收入水平会更高。由于农险的存在，一方面提高了农户的贷款需求和积极性，另一方面也为农村信贷机构提供了安全保障，改变了信贷机构的心理预期，对于极为缺乏金融支持的脱贫地区所带来的福利溢出效应更是如此。因此，通过农险创新开展银保合作，对于稳定增加农户收入、推进脱贫地区发展、实现生活富裕的目标要求具有重要意义。这是农险服务乡村振兴的第三贡献。
4.提升财政资金使用效率——提升乡村治理水平
研究认为，现有财政支农方式具有明显的“平均主义”倾向和资金使用效率较低的问题，存在一定程度的浪费等问题[18]。农村作为中国经济社会发展的“稳定器”和“蓄水池”，在整个国民经济体系中承担着“兜底”功能。现有的乡村基层治理结构和能力并不足以有效匹配其被赋予的角色定位，乡村基层组织也很难作为“中介组织”承接政府转移的城市资源要素。乡村振兴要求改善现有的农村治理方式，实现基层治理有效的总体目标，农业保险作为“政策性支农工具”所特有的机制设计，能够在某种程度上矫正现有的财政转移支农方式。继续沿用上文的假设，农户的总收入为
Ti=Fi(1-pi)+Li
(18)
Fi=(1-pi)+Li≤T0≤Fi+Li
(19)
当发生重大自然灾害时，政府提供的财政扶贫救济资金总额为，每位农户能够获得的救助资金为/n。显然，这种财政支农方式存在绝对的平均主义倾向，忽视了不同受灾农户的损失差异。考虑农户购买农业保险之后，可得
(20)
受灾后农户的经营性收入为
λFi=Fi(1-pi)+Fi(λ+pi-1)
(21)
其中Fi(λ+pi-1)为保险公司理赔部分，令
(22)
则灾害损失率pi越大，农户获得的农险赔偿与实际损失越接近。这在很大程度上避免了传统财政支农方式上的平均主义，且政府将财政资金以农险方式补贴给农户，中间经由农险公司，在很大程度上可以避免各级政府对支农资金的浪费现象。因此，农险所具有的机制特点，可以在乡村振兴背景下为改善乡村治理结构、提高财政支农效率发挥重大作用。
综上所述，乡村振兴所要求的保障国家粮食安全、增加农民收入、改善乡村生态及治理环境等可以通过农业保险的机制创新在金融支农的过程中逐步得到解决，二者之间存在着广泛的内在逻辑联系。农险为乡村振兴提供金融支持，而乡村振兴战略的逐步实施，也为农业保险的机制创新提供了前所未有的机遇。
三、农业保险发展存在的难点与痛点
作为西部地区的农业大省，农业发展对于四川而言具有基础性的重要意义。2018年习近平总书记视察四川省期间，对其作出努力擦亮“农业大省”金字招牌，推动“治蜀兴川”再上新台阶的重要指示。按照《中共四川省委关于全面推动高质量发展的决定》以及《2019年四川省政府工作报告》有关要求，四川省农业发展对内要培育新型农业经营主体，实施农业产业化龙头企业排头兵工程，优化千亿级产业，实施农业品牌战略；对外要主动融入“一带一路”建设与长江经济带发展，突出“四向扩展，全域开放”的川农对外开放格局。上述任务的完成使四川省的农业经营主体不仅要面临国内农产品市场竞争，也要面临来自国际农产品市场的有力竞争。除此以外，选取具体的目标省份为参照系，更能聚焦于具体问题进行分析，使问题研究更具针对性和代表性。作为农业大省，四川既具有农业发展面临的一般共性问题，也具有自身地理位置、历史发展阶段的特殊性。遵循从“从特殊到一般”的规律性研究范式，本文以四川省为例，对农业保险发展的挑战与困境进行分析。
1.市县层面财政保费补贴不均衡问题突出
作为农险价格组成部分的财政补贴是撬动农险市场的关键[19]。国内农险财政补贴采取中央、省、市、县四级联动，中央在补贴35%～40%的基础上，省级补贴25%，市县级补贴15%～20%，农户自担20%。“一刀切”式的财政补贴忽略了不同省份之间的经济发展和政府财力的差异，普遍存在农业贡献越大、财政负担越重的负向激励。作为西部农业大省，四川乃至全国各省的各市县之间也存在财政补贴区域不均衡问题。如图1～3所示，通过搜集四川省各市县财政补贴农险数据，构建农险保费财政补贴负担率指标=种养殖业保费补贴支出/全年财政支出，可以发现川内21个市州和扩权县都存在严重的保费补贴不均衡问题。
图1 2019年四川省各市州人均国民生产总值
数据来源：2019年《四川省统计年鉴》。
如图1～3所示，市级和县级层面均存在保费负担与经济发展错配的态势。甘孜州、巴中市等地区的农业产值占比较高，财力有限，在农业产出决定保费规模的情况下，不可避免地会导致“农业贡献越大、财政负担越重”的负向激励，造成事实上补贴的“累退效应”。凭雄厚的财政实力，川东地区的政府能够更多地配套市级补贴，从而获取更多的上级财政资金；相反，欠发达的川西地区无法配套相应的财政补贴，也就谈不上获取中央财政补贴。据中航安盟农险公司的相关人员反映，在川西脱贫地区开展农险业务的难度远大于川东地区，如甘孜、阿坝等地方政府对农险热情不高，一方面是由于农险的政策目标和导向模糊；另一方面则更多地是将农险视为工作负担，因为自身缺乏对农业保险的支持能力甚至抑制当地农险发展。因此，改革现有的财政补贴方式，优化财政资源使其合理配置是乡村振兴背景下农险机制创新的重要方向。
图2 2019年四川省各市州保费补贴财政负担率
数据来源：四川省人民政府网。
图3 2019年四川省各扩权县保费补贴财政负担率
数据来源：2019年《四川省统计年鉴》。
2.对县级政府、保险机构的激励效应不足
相对于一般财产险，农业保险的赔付率极高，保险公司开展农险业务的社会成本远高于其他险种，现行的财政补贴仅对直接保险的保费予以相应补偿，对于保险公司涉农业务的经营管理费、再保险费等成本没有任何相应的补助[20]。对于县级政府而言，农险是中央强制性规定的一项事权，如上所述，各市县财政补贴负担率的不均衡导致财政穷县、农业大县的政府对农险缺乏正向激励，将农险视为一项让保险公司占便宜的事情。在现有的补贴方式之下，只有农户先缴齐自身20%的保费，县级政府才能配套相应的补贴资金，并且各级财政资金最后都要汇集到县级财政，由县级财政和保险公司统一结算。这种方式使得政府的补贴资金大部分到位滞后，保险公司被迫先期垫付资金运行和理赔，对于本就不热衷农险业务的保险公司而言，更是阻碍了其对产品进行创新的积极性。此外，考虑到县级政府的政策执行能力，最后的补贴资金有可能被县级政府截留、挪用甚至贪污，形成保险公司事实上的“应收账款”或者“呆坏账”，这些都严重挫伤了保险公司的积极性。
3.与农险配套的顶层设计缺位
农险作为一项民事法律契约，其各项利益关系(如国家和保险人之间、保险活动当事人、关系人之间的关系等)都需要专门的法律、法规来规范和调整。获得农险服务本质上是农民的一项基本人权[21]。美国、加拿大、日本等国家通过立法形式对农户获得保费补贴权、参与保险发展权、获得保险知识教育权、获得农险扶持权等都进行了详细规定。国内在这方面比较欠缺，除了中央层面颁布《农业法》《农业保险条例》以及相关涉农文件及行政法规中提及农险发展外，省级政府在农险中长期建设方面普遍滞后。法律缺位的直接后果即是保险机构和和基层政府的“短视”行为。对于保险机构而言，由于缺乏中长期规划，地方政府对于保险机构进入本地农险市场的准入数量、准入门槛采取招投标的方式，导致保险公司过分注重短期行业利润，在农户受灾后惜赔、拖赔，严重影响农户投保积极性。对于县级政府而言，由于缺乏中长期规划，对农险定位不清，视农险补贴为保险公司“占了自己便宜”，常常对保险公司保费补贴延期拨付或者不能足额到位，严重影响了农险公司正常经营。基层政府履行农险事权时往往是农业农村、财政、保监会、发改委等多部门临时组成一个松散的联席会议，农险政策的执行效率往往大打折扣。
4.农险供需错位矛盾突出
首先是高保障水平的农险产品供给不足。目前有关收入保险、价格保险以及完全成本保险的业务仍处于试点阶段，占据主导地位的仍是产量保险。以生猪保险为例，尽管目前北京、山东、四川等地在积极推动育肥猪价格保险试点，但是目前占主流的依旧是保直接物化成本的生猪保险。对于农户而言，生猪养殖是增收的一个重要渠道，目前四川省生猪养殖年出栏量达7 000万头左右，但能够投保生猪价格保险的仅有80万头，远不能满足目前规模化生猪养殖的需求。
其次是多样化的特色农险产品供给乏力。目前政策性农险的主要保障对象以关系国计民生的粮食作物为主、经济作物为辅，对地方特色的农产品保险供给乏力。四川省的气候、地形多样，林地和草地面积较大，林业和畜牧业在农业转型发展过程中扮演着日益重要的角色，而目前川内对林木业和畜牧业特色农险供给严重不足，严重制约了农业多样化发展。
最后是传统小农对农险需求不足以及新型农业经营主体对农险需求无法满足并存。伯努利效用函数表明，个人风险规避程度会随财富的不断变化而变化。小农收入水平偏低，其货币边际效用很高，利用保险规避风险的意识淡薄，再加上传统小农经营规模狭小，生产经营分散，信息滞后，对农险需求天然不足。对于政策性农险，由于采取的是“自愿参与”方针，加之近年来农村人口流动频繁，收取单户小农的保险费成为村社干部每年最为“头疼”的事务。对于新型农业经营主体而言，虽然其对规避风险有强烈的需求，但是目前的农险品种显然无法满足。从目前情况来看，不同类型农户对农险是具有差异化需求的，其负担保险费的能力也并不相同。对于农业经营大户，也愿意购买保险金额更高的产品，但“一刀切”式的产品供给显然无法满足其需求。
5.对监管部门的制约机制不健全
新制度经济学理论表明，政府也是追求自身利益最大化的理性人，也部分地具有为自身利益而寻租的动机，在缺乏权力制约的情况下很容易诱发腐败现象。现行的《农业保险条例》仅就保险公司的经营行为进行了规定，相应的处罚均针对保险公司，对于政府的权力边界却少有相应的界定。由于没有出台专门的法律条文对地方政府的行为进行监管，由此便产生监管“漏洞”和监管“真空”。以四川省为例，目前农险的大部分展业活动集中在县及以下地区，监管机构却集中在成都市，监管部门仅每年采取定向突击检查的方式进行巡检。同时，监管力量严重不足，进一步限制了监管活动的实施。
四、结论与改革路径
1.总 结
作为金融支农的重要工具，农业保险在乡村振兴战略的实施过程中扮演着重要角色。本文以乡村振兴战略背景下农业保险发展实践为研究对象，对农险服务乡村振兴的内在逻辑关系及面临的挑战进行了全面分析。研究认为：现阶段城乡关系下乡村作为中国社会经济发展的“稳定器”和“蓄水池”，其“兜底”功能的发挥离不开日益完善的社会化服务体系支持；农险在激励粮食产出、保障国家粮食安全、改善农村生态环境建设美丽宜居乡村、增加农户收入、提高乡村基层治理水平等方面发挥了重要作用。
2.改革路径建议
针对目前存在的创新激励不足、保障范围偏窄、供需错配严重等问题，本文提出以下改革路径。
(1) 扩大农险保障范围，提高金融支农水平
《指导意见》要求农业保险为农户提供融资支持，将农村地区由风险厌恶的“资本洼地”转变为“资本高地”。要实现这一目标，必须持续提高现有农险保障水平。只有不断提高农险保障水平，才能持续增加农险保险资金总额和农险基金的积累程度，为乡村振兴提供部分融资支持。为此，一方面要提高农险承保面积(数量)，另一方面要提高单位农险产品的保险金额。前者决定于农险保障深度，后者决定于农险保障广度。如果作横向比较，目前四川省的农险保障水平为32.4%，在国内虽处于领先水平，但与美国、加拿大、日本等国家相比仍存在较大差距。只有提高农险保障水平，才能增强农业整体的抗风险能力，各类经营主体才能真正提高其信用水平，减轻融资约束。
(2) 改革农险保费补贴模式
虽然四级联动的补贴方式是为了提高政府对农险的重视程度，但是“一刀切”的补贴费率实际上加大了农业大县、财政穷县的压力。根据最新发布的《中央财政保险保费补贴管理办法》，仅从绝对值来看，在种植业、养殖业、林业和藏区品种四大主要农险品种方面，经济欠发达地区的种养殖业保费补贴比例已经达到65%～80%，高于沿海经济发达地区；但是沿海发达地区财政实力较强，能够提供比直接物化成本更高的保障水平，而欠发达地区往往只能按照直接物化成本来限定保障水平。
考虑到经济发展更为滞后的脱贫地区财政实力有限，因此建议遵照2014年中央一号文件“逐步减少或取消产粮大县和贫困县县级保费补贴”的要求，对于凉山州、阿坝州以及甘孜州等地区，尽快取消县级财政保费补贴的配套要求；对于保费补贴压力靠前、财政收入靠后的市县，酌情考虑减少财政补贴的配套金额，由中央财政承担保费补贴的资金缺口。同时，从中央财政专项扶贫资金当中拨出一部分用于奖励支持脱贫地区开展特色农险，鼓励当地对特色农产品农险的开发。
(3) 积极探索基于农业合作组织的互助型保险
江生忠和费清认为，由于目前农村基层组织的治理能力和治理体系不够完善，无法承担起发展农户互助保险模式的重任，因此在确立我国的农险发展模式的时候选择了以商业化运作为主导[22]。相较于商业化运作，互助农险组织不以盈利为目的，收取的保费当中也不包含利润因素，因此其保险费率较低，发生意外灾害后赔付更为及时，较少出现“惜赔”现象；再加上互助农险组织以本地农户自身为主体投保人和承保人为同一主体，在农险险种开发过程中更能及时反映农户诉求，减少逆向选择和道德风险发生的概率，提高创新效率。因此，建议在今后的农险实践过程中，政府可以选取当地农村基层组织较为健全、村集体经济发展较为充分的地方试点农村互助保险模式，在一定程度上作为现有主导模式的补充，为农险改革提供经验借鉴。
(4) 加快生猪期货市场落地与特色农险推广
如前所述，目前国内农险市场面临着严重的供需失衡问题，典型表现就是生猪收入和价格保险迟迟不能推广。虽然自2013年起四川等省份已经开始陆续试点生猪价格保险，但囿于缺乏生猪期货市场合理的价格发现和风险对冲机制，导致生猪价格保险长期处于探索阶段，难以在短期内大规模开展。虽然2019年以来的猪肉价格处于高位区间运行，但是不确定性因素增多，养殖户对是否补栏缺乏信心。考虑到各地“大商所”从2017年开始公布白条猪肉价格指数，一些生猪产业发达地区在市场规模、规范化以及交割快捷性等方面已可以对冲现货市场的价格风险。据“大商所”在各省大型养殖企业进行调研后反映，目前大部分省份已经做好生猪期货交易所筹建的准备工作，建设生猪期货的条件己经成熟。
针对特色农险产品开发不足问题，建议暂将特色农险开发的重点放在脱贫地区。相较于沿海发达地区，一方面恶劣的自然禀赋条件导致脱贫地区在大众化产品方面很难与东部地区进行竞争；另一方面脱贫地区以山地、高原为主，气候、土壤条件各异，森林资源丰富，在特色农产品生产上有独特的区位优势。应通过大力开发特色农产品保险，给予特色农产品更高的保费补贴，从而鼓励特色农产品发展，将脱贫地区的自然禀赋劣势转变为特色农业生产的相对优势，鼓励低收入人口发展特色农产品产业，进而实现而增收致富。
(5) 加快改革农险监管模式
加强对农业保险的监管有两点要做：首先，加强对保险公司的监管。保险公司是农险市场的经营主体，在顶层设计上必须完善现有的法律框架体系，构建真正具有正向激励作用的制度体系，引导同一片区的保险公司相互合作而非损人利己，使农险市场真正具有合作精神。其次，加强对政府部门的监管。农险不仅是政府和保险机构的事情，也是农户的事情，在法律上必须真正改变农户“权利贫困”的地位，将获得农险服务作为农户的基本权利，引导农户参与农险事务的管理与决策，制约政府部门的权力，实现政府、保险机构、农户三方的均衡。同时，省级政府必须明确对市县基层政府的监管，落实监管职责，通过外部约束明确基层政府在协助保险公司活动中的权力边界。
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